Brexit s výstupovou dohodou, nebo bez ní?



Do 29. března 2019, tedy data formálního odchodu Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z EU, zbývá jen pár měsíců. S tím, jak se vyjednávání o podmínkách vystoupení Spojeného království (UK) z EU protahovala oproti původnímu plánu, značně narůstala i nervozita na obou stranách Lamanšského průlivu a krizový scénář o odchodu UK z unie bez dohody (takzvaný scénář „no deal“) byl politiky i novináři skloňován stále častěji.

Po více než 20 měsících od zahájení dvouletého období určeného pro vyjednání podmínek odchodu se však vyjednavačům UK a Evropské komise podařilo dospět k finální shodě na návrhu textu výstupové dohody, a v polovině listopadu tedy konečně došlo k tolik očekávanému posunu i na politické úrovni směrem k dojednání výstupové dohody.

Jaké jsou tedy reálné varianty dalšího vývoje? Proč je uzavření výstupové dohody tak důležité pro řádné vystoupení Spojeného království z Evropské unie a co by její neschválení znamenalo pro český export?

Varianta brexitu s výstupovou dohodou

Pro spořádaný odchod UK z EU je dohoda o vystoupení klíčová, neboť upravuje proces ukončení členství a zejména pokrývá citlivé oblasti, jako jsou práva občanů EU žijících v UK a naopak, finanční závazky či tzv. přechodné období.

Díky přechodnému období by mohla být i nadále uplatňována stávající unijní pravidla alespoň do konce roku 2020 s případnou možností jeho prodloužení ještě o další jeden až dva roky. To by také oběma stranám poskytlo další čas na vyjednání dohody o budoucích vztazích a zejména dořešení irské otázky.

Během tohoto období by se na UK i nadále vztahovalo právo EU v plném rozsahu, tedy včetně nově přijímaných pravidel i jurisdikce Soudního dvora EU. UK by se však už nemohlo účastnit jednání unijních institucí a orgánů, a to ani těch stanovených mezinárodními dohodami unie, a nemělo by žádný vliv na legislativní proces. Po celou dobu přechodného období by navíc zůstalo součástí vnitřního trhu a celní unie.

Jedním ze základních vyjednávacích principů Evropské unie je,
že nic není dohodnuto, dokud není dojednáno vše.

Je přitom důležité rozlišovat mezi výstupovou dohodou, která se věnuje procesu ukončení členství a vypořádání stávajících závazků, a dohodou o budoucích vztazích, která může mít různé podoby − například formu asociační dohody či dohody o volném obchodu.

Během uplynulých měsíců bylo dosaženo shody v mnoha důležitých otázkách, včetně zpočátku tolik problematického mechanismu pro výpočet rozpočtových závazků UK vůči EU. Ovšem jedním ze základních vyjednávacích principů unie je, že nic není dohodnuto, dokud není dojednáno vše. Což v praxi znamená, že výstupová dohoda nemohla být uzavřena, dokud nebylo dosaženo shody u všech otázek.

Tou nejkomplikovanější byla zejména podoba budoucí hranice mezi Irskou republikou a Severním Irskem. Obě strany jsou odhodlány zabránit vzniku takzvané tvrdé hranice. Součástí výstupové dohody je tudíž protokol obsahující záložní mechanismus, dle kterého bude mezi EU a UK ustanoven jednotný celní prostor. Toto řešení je nicméně pouze provizorní a bude spuštěno jen v případě, že se do konce přechodného období nepodaří nalézt vhodnější řešení.

Avšak ani dosažení shody na textu smlouvy o vystoupení ještě není zárukou úspěchu. Dohoda samotná bude totiž muset projít schvalováním v dolní komoře britského parlamentu a lze očekávat, že premiérka Mayová bude mezi poslanci hledat podporu pro výsledný text výstupové dohody jen velmi obtížně.

Varianta brexitu bez výstupové dohody

V případě, že do 29. března 2019 nebude schválena žádná „rozvodová“ smlouva, stane se k 30. březnu Spojené království třetí zemí bez jakýchkoliv vzájemných nadstandardních výhod v obchodu s EU. Obchodní vztahy mezi EU a UK se v takovém případě budou řídit pravidly Světové obchodní organizace (WTO). Ta vycházejí z několika mnohostranných úmluv.

Je tak zajištěno, že po případném odchodu UK z EU bez dohody bude nastaven režim, jenž se v současné době aplikuje mezi smluvními stranami WTO, které neuzavřely individuální dohody o volném obchodu. Smluvní základ WTO se týká obchodu zbožím a službami, práv duševního vlastnictví, řešení obchodních sporů a prověrek obchodní politiky.

Zejména první tři oblasti byly doposud řešeny v rámci vnitřního trhu unie bez tarifních i netarifních omezení. Po brexitu tedy nastane stejný obchodní režim, jaký platí ve vztahu EU například s USA, Indií, Ruskem nebo Čínou, a to do té doby, dokud nebude sjednána nová dohoda o vzájemném obchodu. To však může trvat i několik let.

Česká ekonomika by tento přechod pocítila pravděpodobně velmi výrazně. Podle některých odhadů by ČR byla (hned po Irsku) nejvíce postiženou zemí. Dle údajů Českého statistického úřadu představují až dvě třetiny tuzemského exportu do Velké Británie stroje a dopravní prostředky, nelze proto dopad brexitu bez dohody zejména na podniky v tomto sektoru nijak podceňovat.

Co vlastně přechod na úroveň pravidel WTO znamená v praxi? V prvé řadě se spolupráce pro firmy na obou stranách kanálu La Manche prodraží. Čeští vývozci zboží „okusí vlastní unijní medicínu“ v podobě cel. Spojené království převezme dosavadní společný celní sazebník. Ze všech dovozů (včetně těch z EU) tak bude vybírat taková cla, která aktuálně uplatňuje EU vůči zemím, s nimiž nemá uzavřenou preferenční obchodní dohodu. Celní překážky mohou být rizikové zejména pro ty podniky, jejichž převážná část exportu putuje právě na Britské ostrovy.

V potaz je nutno vzít i potenciální vznik netarifních překážek, kdy dojde k rozdílům mezi britskými a unijními administrativními a technickými požadavky či k uplatňování odlišných sanitárních a fytosanitárních opatření. I když největší podíl českého exportu do UK představují automobily a stroje, lze očekávat problémy například též v oblasti exportu zemědělských výrobků rostlinného i živočišného původu.

Dosud si čeští exportéři nemuseli příliš lámat hlavu se získáváním certifikátů a plněním standardů. Na vnitřním trhu EU totiž platí společná pravidla, a tak mohl každý výrobek vhodný pro prodej v ČR putovat za stejných podmínek i do Spojeného království. Stejně tak při dovozu zboží z Britských ostrovů do EU nehrozil nárůst administrativy. Po odchodu z unie se ale britská pravidla mohou postupně začít lišit od pravidel evropských a českým vývozcům mohou vzniknout i nové povinnosti.

Pravidla WTO dávají státům volnost vyžadovat certifikace a splnění národních standardů, pokud nedochází k diskriminaci a zneužívání těchto požadavků k narušení obchodu. Na druhé straně však díky těmto pravidlům má mezinárodní obchod k dispozici celou řadu nástrojů, které ve větší či menší míře dokážou zajistit určitou míru kontinuity bilaterálního obchodu mezi EU a UK i po brexitu.

Hledání shody v jiných oblastech nebylo a není zdaleka tak složité
jako v případě hranice mezi Severním Irskem a Irskou republikou.

Spojené království plánuje dočasně uznávat certifikace EU, aby zamezilo netarifním překážkám obchodu. Do jaké míry k tomuto kroku nakonec přistoupí, ale zatím není jisté, jde pouze o předběžná prohlášení. EU naopak nové britské certifikace uznávat neplánuje. Vzhledem k tomu, že Spojené království odmítá do budoucna podléhat soudnímu systému EU, neexistoval by způsob, jak vymoci splnění standardů EU, pokud by nebyly ze strany britských výrobků plněny.

Také pro poskytovatele služeb představuje vystoupení Spojeného království z EU rozpad stávajících výhod. Pravidla WTO, kterými by se nový vztah mezi EU a UK řídil, nezaručují ani volný pohyb osob, ani uznávaní kvalifikačních požadavků. Spojené království začne pro poskytovatele služeb z EU uplatňovat taková pravidla, jaká nyní požaduje po zemích mimo EU. Stejně tak dopadne změna na britské poskytovatele služeb v ČR.

Česká legislativa nerozlišuje, ze které třetí země daný subjekt pochází, pokud nejde o členský stát EU, Evropský hospodářský prostor či Švýcarsko. Je tedy potřeba připravit se na značné omezení možností přeshraničního obchodu službami. Pro obsluhu britského trhu bude třeba se na území Spojeného království formálně usadit a splnit zde veškeré regulatorní a kvalifikační požadavky, jejichž nastavení již bude zcela v rukou tamních úředníků.

S obtížemi je třeba počítat již při samotném vstupu občanů EU na britské území. Plánované omezení pohybu osob ze strany Spojeného království bylo již opakovaně deklarováno. Komplikace mohou nastat i v oblasti dopravy, kde stále není zcela dořešena návaznost smluv zajištujících vzájemná vstupní a tranzitní povolení pro dopravce po brexitu.

Samostatnou kapitolou je pak problematika finančních služeb. Regulace finančního trhu EU totiž neumožňuje jeho přímou obsluhu ze zemí mimo EU, pokud nemají sjednaný zvláštní režim, založený na určitém podřízení unijní regulaci. Využití služeb britských finančních domů v unii tedy nadále bude možné pouze prostřednictvím jejich plnohodnotných poboček zřízených podle práva Evropské unie.

Dosavadní průběh vyjednávání mezi UK a EU a přetrvávající sporné otázky

V návaznosti na výsledky referenda oznámilo Spojené království oficiálně svůj záměr vystoupit z EU 29. března 2017. Od tohoto data se pak v souladu s článkem 50 Smlouvy o EU začala odvíjet dvouletá lhůta pro vypořádání dosavadních závazků obou stran a pro uzavření dohody o podmínkách vystoupení. Tato lhůta může být prodloužena pouze na základě jednomyslného rozhodnutí Evropské rady a souhlasu UK. Pokud toto nenastane, oficiálně UK přestane být členem EU od 30. března 2019.

Obsahová jednání mezi unií a UK o podobě výstupové dohody započala v červenci 2017. Hlavními tématy, ve kterých bylo nezbytné nalézt shodu před posunem do další fáze vyjednávání o přechodném období a o budoucích vztazích, bylo zajištění práv občanů EU v UK a britských občanů v EU, finanční vyrovnání britských závazků vůči unii a budoucí režim na hranici mezi Irskou republikou a Severním Irskem. Vedle toho však bylo třeba nalézt shodu i v některých dalších otázkách, jako jsou záležitosti spojené se zbožím uvedeným na trh v den vystoupení, v otázce působnosti Evropského sdružení pro atomovou energii (EURATOM) a také v otázce soudní spolupráce.

Původně měly členské státy rozhodnout o posunu do další fáze vyjednávání v říjnu 2017, avšak vzhledem ke komplikovanosti jednotlivých témat mohla Evropská rada na návrh Evropské komise schválit posun do druhé fáze až o dva měsíce později.

Na konci února 2018 pak Evropská komise představila první návrh výstupové dohody, přičemž od té doby se o něm stále jednalo. Klíčovým okamžikem mělo být říjnové zasedání Evropské rady, neboť se očekávalo, že do té doby bude v jednáních o brexitu dosaženo maximálního pokroku. K nečekanému průlomu v jednáních pak došlo ve středu 14. listopadu, kdy britská vláda odsouhlasila návrhy textu výstupové dohody, k němuž dospěli po dlouhých měsících vyjednávání zástupci Evropské komise a UK.

Krátce nato byl zveřejněn i návrh doprovodné politické deklarace, jež má v souladu se zněním čl. 50 Smlouvy o EU, kterým se řídí celý proces vystoupení, stanovit rámec pro budoucí vztah. Ten bude dále rozpracován v rámci následného vyjednávání o budoucnosti poté, co UK formálně opustí EU.

Text výstupové dohody i doprovodné politické deklarace schválila Evropská rada na svém mimořádném zasedání v neděli 25. listopadu 2018 ve formátu podle článku 50 poté, co se podařilo společně s britskou stranou najít kompromis ohledně případného prodloužení přechodného období a vyjít vstříc požadavku Španělska ohledně jednotného výkladu výstupové dohody z hlediska teritoriálního rozsahu.

Dojednanou výstupovou dohodu teď musí ještě posoudit Evropský parlament. Pokud s ní bude parlament souhlasit, musí nejpozději do února 2019 dohodu schválit rada výraznou kvalifikovanou většinou (dohodu musí podpořit minimálně 20 z 27 členských států).

Na straně EU i České republiky je maximální snaha o to, aby byla výstupová dohoda s UK včas schválena a negativní dopady brexitu na podnikatelskou sféru byly co nejmenší. Klíčovým momentem však bude hlasování o výstupové dohodě v dolní komoře britského parlamentu, k němuž by mělo dojít v první polovině prosince. V době uzávěrky ještě nebyl výsledek tohoto hlasování znám.

• speciál Brexit očima exportérů

Převzato z časopisu Český exportér, přílohy Hospodářských novin a týdeníku Ekonom, vycházející ve spolupráci s Ministerstvem průmyslu a obchodu ČR a agenturou CzechTrade. Autor článku: Jitka Savin a Lucie Vondráčková, ministerstvo průmyslu a obchodu (savin@mpo.cz, vondrackova@mpo.cz).