Přeshraniční poskytování služeb v návrhu směrnice o službách



Svoboda poskytování služeb na vnitřním trhu EU

Dočasným přeshraničním poskytováním služeb se míní taková činnost, kdy se poskytovatel nestává trvale nebo dlouhodobě součástí ekonomického systému cizí země, ale pouze příležitostně poskytne službu přes hranice. Typickým příkladem může být např. jednorázová stavební zakázka v zahraničí. V tomto ohledu je třeba dočasné přeshraniční poskytování služeb odlišovat od trvalého usazení, kdy subjekt konzistentně podniká na území cizího státu (např. formou trvalé pobočky).

V evropském právu neexistuje jednoznačné časové kritérium pro rozlišení toho, kdy je možno ještě činnost považovat za dočasné přeshraniční poskytování služeb a kdy je již možno po poskytovateli služeb požadovat, aby se v zemi usadil. Situace je třeba posuzovat případ od případu zejména s ohledem na frekvenci, pravidelnost, délku trvání a nepřetržitost aktivity. Některé státy nicméně v současnosti aplikují paušální časová kritéria pro posuzování této otázky (např. Španělsko považuje za přeshraniční poskytování služeb činnost v trvání kratším než 3 měsíce. Holandsko potom kratší než 6 měsíců).

Z hlediska evropského práva pod pojem volného poskytování služeb spadají také situace, kdy se do jiného státu přesunuje příjemce služeb, dále situace, kdy se přesunují příjemce i poskytovatel a také situace, kdy je služba poskytována přeshraničně na dálku bez přesunu poskytovatele či příjemce.

Smlouva o založení ES garantuje v rámci EU jak svobodu usazování, tak svobodu přeshraničního poskytování služeb. Na smlouvu navazuje bohatá judikatura ESD. Poskytovatelé služeb na vnitřním trhu by podle evropských norem neměli při dočasném přeshraničním poskytování služeb čelit žádným omezením, která nejsou odůvodněna naléhavými důvody veřejného zájmu (výčet těchto důvodů není uzavřený, jde např. o ochranu veřejného pořádku, zdraví, bezpečnosti nebo spotřebitele).

V praxi však členské státy judikaturu ESD často nedodržují a poskytovatelé služeb čelí řadě překážek. V zásadě je možno na straně řady členských států pozorovat tendenci podrobovat zahraniční poskytovatele stejným pravidlům jako vlastní poskytovatele, aniž by zohledňovaly fakt, že poskytovatel splnil řadu ekvivalentních požadavků již ve svém mateřském státě. Čelí poté podobné finanční a administrativní zátěži, jako kdyby se chtěl v jiném státě trvale usadit. Poskytovatelé služeb potom musí často zvažovat, zda se jim vůbec vyplatí plnit tyto formality za účelem jednorázového poskytnutí služby do zahraničí.

Princip země původu

Původní návrh směrnice předložený Komisí obsahoval radikální léčbu na tyto přetrvávající potíže při realizaci svobody poskytování služeb. Měl jí být tzv. princip země původu, který pro přeshraniční poskytování služeb stanovil, že se bude poskytovatel služeb i v cizím státě v zásadních otázkách souvisejících s poskytováním služby řídit právem státu, kde je usazen. Platilo to však pouze pro určitá ustanovení národního práva, a to ta, která spadají do tzv. koordinované oblasti. Do koordinované oblasti spadaly takové požadavky, které se týkají přístupu k činnostem nebo jejich výkonu, jako například požadavky na chování poskytovatelů služeb, kvalitu a obsah poskytované služby, reklamu, apod. Návrh také obsahoval celou řadu výjimek z principu země původu, aby byla pro členské státy zejména zajištěna možnost ochránit důležité veřejné zájmy ve vztahu k zahraničním poskytovatelům služeb.

Princip země původu byl jednou z nejkontroverznějších otázek směrnice. Principu země původu se obávaly mnohé ochranářsky naladěné členské státy, organizace na ochranu spotřebitele nebo odbory. Odpůrci zejména vyzdvihovali obavy o kvalitu poskytovaných služeb, nedostatečnou kontrolu nad poskytovateli služeb či nebezpečí „sociálního dumpingu“ při vysílaní pracovníků podléhajícím nižším sociálním standardům domovské země. V některých případech se obavy zakládaly na racionálním základě, v jiných však vycházely z nesprávného pochopení textu. Např. sociální dumping v důsledku principu země původu nikdy nehrozil vzhledem k explicitnímu vyloučení problematiky vysílání pracovníků upravené ve směrnici 96/71/ES z tohoto principu. Princip země původu v zásadě vítaly naopak liberální členské státy, mezi nimi i ČR, a významné profesní organizace podnikatelů.

ČR měla nicméně k principu země původu výhrady, zejména s ohledem na vágní vymezení hranic koordinované oblasti. Také usilovala o vyloučení některých citlivých sektorů služeb veřejného hospodářského zájmu (ovšem při jejich zachování v působnosti směrnice) a mezinárodního práva soukromého z tohoto principu.

Konec snu o principu země původu

Proti principu země původu se postavily také vlivné levicové frakce v Evropském parlamentu a nakonec se jim podařilo v rámci zásadního hlasování v prvním čtení spolurozhodovací procedury prosadit nahrazení principu země původu novým principem – tzv. svobodou poskytování služeb – v podobě, se kterou překvapivě v rámci kompromisního balíku návrhů souhlasily i frakce podporující princip země původu a liberální podobu směrnice (EPP – ED).

Komise na změny navržené Evropským parlamentem reagovala vydáním revidovaného návrhu směrnice, který zohledňoval většinu zásadních návrhů EP. Komise vyhověla Evropskému parlamentu také ohledně nahrazení principu země původu principem svobody poskytování služeb. Pro příznivce principu země původu to znamenalo buď smíření se s touto změnou nebo bojkot návrhu jako takového. Členské státy, včetně ČR, které byly nyní zodpovědné za pokračování legislativního procesu v Radě EU, se přiklonily k respektování zásad revidovaného návrhu Komise.

Princip „svobody poskytování služeb“ v návrhu směrnice

Návrh směrnice v současné podobě již explicitně nestanovuje aplikovatelné právo. Určujícím prvkem současné úpravy je stanovení podmínek, za kterých může členský stát ukládat požadavky vůči zahraničním poskytovatelům služeb při přeshraničním dočasném poskytování služeb. Požadavky musí být nediskriminační, nezbytné z vyjmenovaných důvodů naléhavého veřejného zájmu (ochrany veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti, veřejného zdraví a životního prostředí) a přiměřené. Dále obsahuje výčet požadavků, jejichž uložení ze strany členského státu, kde je služba poskytována, je v zásadě zakázáno. Jde však o zákaz pouze relativní, který nebrání uložení těchto požadavků z důvodů ochrany výše uvedených veřejných zájmů, pokud jsou tyto požadavky zároveň nediskriminační a přiměřené. Jde např. o požadavek, aby se poskytovatel služeb na území státu usadil, povinnost obdržet povolení od úřadů státu, kam chce službu poskytnout, včetně povinnosti registrovat se, požadavky na vybavení používané v rámci poskytnutí služby a další.

V souvislosti s vyřazením principu země původu se ČR soustředila na prosazení nějaké kompenzace, díky které by směrnice při přeshraničním poskytování služeb stále poskytovala přidanou hodnotu oproti současnému stavu na vnitřním trhu. V tomto ohledu se povedlo ČR spolu s ostatními liberálními státy prosadit do výsledného politického kompromisu Rady EU screeningovou a notifikační povinnost také ve vztahu k povoleným požadavkům vůči zahraničním poskytovatelům služeb. Členské státy budou mít povinnost zmapovat své právní řády a odůvodnit Komisi, že jejich požadavky splňují podmínky směrnice. Nově zaváděné požadavky a jakékoliv jiné změny požadavků budou také muset oznámit a odůvodnit Komisi. Screeningový a notifikační mechanizmus významným způsobem posiluje efektivitu implementace směrnice. Bez screeningového a notifikačního mechanizmu hrozil stav, kdy by členské státy plně nerespektovaly směrnici a situace by se příliš nelišila od současného stavu, kdy je realizace svobody přeshraničního poskytování služeb složitě vymáhána skrze individuální rozsudky Evropského soudního dvora.

Celkový přínos pro poskytovatele služeb

Směrnice by i v současné podobě měla přinést podstatné usnadnění přeshraničního poskytování služeb v rámci vnitřního trhu. Čeští poskytovatelé služeb by již neměli při přeshraničním poskytování služeb čelit přehnaným požadavkům, které jsou ve zjevném rozporu s principy vnitřního trhu EU. ČR, která v souvislosti se vstupem do EU musela v nedávné době splnit náročné požadavky pod přísným dohledem Komise by neměla mít se splněním podmínek směrnice pro přeshraniční poskytování služeb zásadní problémy a směrnice by pro ni měla být spíše potvrzením stávajícího stavu celkové otevřenosti českého trhu služeb. Směrnice o službách bude vhodně doplněna také novou směrnicí o uznávání profesních kvalifikací 2005/36/ES, jejíž implementační lhůta končí v říjnu 2007. Tato směrnice pro přeshraniční poskytování služeb v zásadě zakazuje požadovat od poskytovatele služeb uznání kvalifikace. Poskytovatel služeb bude moci tedy přeshraničně poskytovat služby na základě kvalifikace získané ve svém domovském státě.