English version
| Název projektu | Efektivní veřejná správa | ||
| Gestor | MV | Spolugestor | MPO a další resorty, RVKIS |
| Zahájení projektu | 2011 | Ukončení projektu | 2020 |
Obsah, charakteristika projektu
Projekt je zaměřen na systematizaci a měřitelné zlepšení fungování veřejné správy v České republice. Je to totiž právě neefektivita veřejných institucí, která dlouhodobě negativně ovlivňuje konkurenceschopnost ČR. Projekt navazuje na stávající projekty a další aktivity MV realizované v období 2007–2013 (Základní registry veřejné správy – Registr práv a povinností, procesní modelování agend, katalog působností orgánů veřejné moci) a předpokládá realizaci další etapy pasportizace agend a katalogu služeb ve veřejné správě a jejich postupnou systematizaci do funkčně souvisejících celků. Cílem je i případné odstranění dublujících se či zbytečných agend. Součástí projektu jsou také návrhy, jak využít sdílená centra ke zvýšení efektivity a dosažení úspor ve veřejné sféře.
Projekt dále představuje některé dílčí reformy, které by měly přispět k optimalizaci procesů vykonávaných v rámci veřejné správy s cílem zvýšit profesionalitu a produktivitu ve veřejné správě. Jednotlivé kroky projektu předpokládají změny zákonů a organizační změny uvnitř jednotlivých úřadů.
Popis stávající situace, důvody řešení
Analýza agend a služeb
Jak naznačují data OECD1, v ČR je veřejná správa vykonávána nepříliš efektivním způsobem. V současné době neexistuje žádný ucelený přehled o tom, co vlastně veřejná správa vykonává, ani propracovaná koncepce toho, co a jakým způsobem má veřejná správa vlastně zajišťovat. Jednotlivé agendy veřejné správy jsou často realizovány nekoncepčně a živelně, jsou ve vleku protichůdných, stále se měnících politických priorit a v zajetí resortismu. Dochází pouze k pomalým a dílčím optimalizacím mnohdy bez jakékoliv mezirezortní koordinace nebo propracovanější koncepce.
Z toho důvodu je v prvé řadě potřeba provést rozsáhlou analýzu současných agend a služeb veřejné správy a zmapovat rozsah a způsob jejich zajištění. Teprve na základě této analýzy bude možné přijmout koncepční opatření k realizaci vhodné optimalizace. Nicméně analýza agend není jediným systematickým krokem, který je třeba v rámci reformy veřejné správy podniknout. Z hlediska občanů, podnikatelů a dalších subjektů jsou daleko důležitější než agendy veřejné správy její služby, které poskytuje subjektům mimo ni. Tyto projekty, z nichž jeden se rozpracovává na MV (analýza agend) a jeden na MPO (pilotní projekt – analýza služeb), je třeba v zájmu efektivity koordinovat.
Pro ilustraci rozdílu mezi agendou a službou lze uvést následující příklad: MPO má dle kompetenčního zákona (§13 odst. 1) na starosti mj. c) vnitřní obchod a ochranu zájmů spotřebitelů, zahraniční obchod a podporu exportu, d) věci malých a středních podniků a pro věci živností a f) průmyslový výzkum, rozvoj techniky a technologií. Kombinací činností prováděných MPO v rámci jednotlivých agend vznikají např. služby portálu BusinessInfo.cz pro podnikatele.
Analýza agend a služeb by měla poskytnout podrobnější pohled na produktivitu ve veřejné správě a měla by sloužit jako významný podklad pro následnou restrukturalizaci veřejné správy.
Katalog veřejných služeb
Pomocí katalogu veřejných služeb bude možné snížit náklady na služby veřejné správy a zkvalitnit jejich poskytování občanům a firmám. Katalog usnadní rozhodování o optimalizaci prostředků investovaných do veřejné správy a umožní standardizaci a zkvalitnění jejích služeb.2,3 Katalogy standardů jsou obecně vhodným nástrojem při řízení jakýchkoliv veřejných služeb. Konkrétně jsou již např. využívány ve zdravotnictví (diskuse o standardu a nadstandardu) nebo v oblasti školství.
Na základě katalogu veřejných služeb by dotčené služby veřejné správy měly být efektivně monitorovány. Pro jednotlivé služby by byly nadefinovány Key Perfomance Indicators (KPI) – klíčové ukazatele produktivity, které by sloužily jako důležitá měřítka pro posuzování míry produktivity práce. Tyto ukazatele by také umožňovaly hodnocení veřejné správy podle kvality (nákladů, rychlosti) služeb. Kontrola nákladů by měla být realizována prostřednictvím státní pokladny nebo samostatné účetní analytiky. Souběžně s katalogem by bylo vhodné vytvořit návrh způsobů řízení organizací, týmů a jednotlivců.
Právní úprava postavení úředníků (zákon o úřednících)
S restrukturalizací veřejné správy souvisí rovněž právní úprava postavení úředníků. V současné době se připravuje zákon o úřednících, který by se na rozdíl od služebního zákona z roku 2002 měl vztahovat i na úředníky územně samosprávných celků. Právní úprava by tak sjednocovala tyto dvě skupiny úředníků pod jednu střechu.
Nyní je pracovní činnost státních zaměstnanců upravena pouze zákoníkem práce a úředníci územně samosprávných celků se řídí odlišným speciálním režimem. Na rozdíl od původně navrhovaného služebního zákona by nově připravovaný zákon o úřednících měl více odpovídat soudobým světovým trendům (systém založený spíše na meritním než kariérním principu). Celkově by měl realističtěji odpovídat současné praxi. Např. by se měl velkou měrou inspirovat praktickými zkušenostmi s aplikací stávajícího zákona o úřednících územně samosprávných celků. Zákon o úřednících má garantovat zejména odpolitizování, profesionalizaci a stabilizaci veřejné správy.
Zákon o úřednících a právní úprava postavení úředníků obecně by měla odrážet výsledky analýzy agend a služeb jimi poskytovaných. Připravovaná úprava by měla zároveň počítat s rozdělením činností veřejné správy do funkčně uspořádaných celků (Podpůrné, Hlavní a Obslužné činnosti – Back-, Mid- a Front-office).4 Tato úprava by měla zároveň vytvořit prostor pro existenci manažerského a projektového řízení v rámci veřejné správy.
Systematizace agend a služeb veřejné správy do funkčně souvisejících celků (Podpůrné, Hlavní a Obslužné činnosti)
Podpůrné činnosti (Back-office) jsou v zásadě administrativní a technické činnosti, jejichž prostřednictvím je zajišťován chod instituce. V rámci veřejných institucí lze za podpůrné služby považovat např. činnosti mzdové účtárny, zajištění některých služeb IT, údržby a technické správy budov apod. Základním jednotícím znakem všech těchto činností je, že se jejich vykonavatelé nedostávají do kontaktu s klienty. Z toho důvodu vyžadují jiný systém řízení (governance). Podpůrné činnosti bývají často v rámci úspor přesouvány do center sdílených služeb, která by například umožnila snížit počty pracovníků na činnostech, jež se paralelně provádí na více úřadech (mzdové účtárny, personální oddělení, IT apod.).
Hlavní činnosti (Mid-office) jsou součástí veřejné správy, která by měla zohledňovat názor voličů projevený v demokratických volbách, tj. zohledňovat politické rozhodování o činnosti daného resortu. Hlavní činnosti by měly být oblastí projektového managementu – vzhledem k tomu, že se jedná v zásadě o práci na projektech vyplývajících z volebních programů v rámci čtyřletých volebních cyklů. Hlavní činnosti by měly mít vlastní objem rozpočtů (rozhodování ohledně vlastních prostředků) a vlastní systém obsazování pozic, aby na něj mohl být navázán systém MFR (Management For Results) – tj. sada indikátorů, které budou ve vztahu k veřejnosti a podnikům ukazovat měřitelné naplňování stanovených politických cílů v daném resortu. Hlavní činnosti by měly být oblastí, v níž by se soustředila rozhodovací pravomoc dané instituce s jasně definovanou osobní odpovědností rozhodováním pověřených osob, což je hlavní aspekt, v němž se Hlavní činnosti odlišují od servisních a dlouhodobých činností (Podpůrné činnosti) nebo od „pobočkových“ služeb (Obslužné činnosti).
V rámci Hlavních činností by měl existovat prostor pro implementaci projektového a manažerského řízení všude tam, kde se jeho zavedení ukáže jako vhodné. Zavedení projektového a manažerského řízení by mělo do veřejné správy alespoň na omezenou dobu přilákat úspěšné manažery a odborníky z praxe. Tito lidé by díky projektovému řízení mohli oficiálně zastávat pozice s jasně definovanou osobní odpovědností a vystoupit tak z davu často anonymních poradců. Projektové řízení má potenciál stát se prestižní záležitostí, či až „must-have“ referencí v profesním životopise úspěšných manažerů nebo renomovaných odborníků.
Obslužné činnosti (Front-office) jsou v zásadě klasickými službami na pobočce (podobně jako pobočkové služby u bank, pojišťoven apod.), kde dochází ke kontaktu mezi úředníkem a klientem. Řízení těchto služeb by mělo odpovídat klasickému nastavení v soukromém sektoru (KPI, jednotný přístup k většině služeb na jakékoliv pobočce apod.). V rámci snižování korupčních rizik by osoby působící v rámci Obslužných činností neměly být těmi, kdo přímo rozhoduje, např. o vydání povolení apod.5
Centra sdílených služeb
Značná část Podpůrných činností (jako např. komoditní IT služby, účetnictví, mzdy apod.) jsou ve veřejné správě vykonávány multiplicitně. To vede k vysokým nákladům a nemožnosti efektivní centralizace provozu služeb, monitoringu a controllingu. Využitím moderních metod organizace práce, které jsou již řadu let používány v soukromém sektoru nebo ve veřejných sektorech jiných zemí (viz např. Rakousko, Holandsko, Kanada), lze tyto náklady snížit a současně zajistit efektivní fungování podpůrných činností pro výkon veřejné správy.
Stát může identifikovat řadu činností z oblasti vlastní správy (Podpůrné činnosti) i z oblasti výkonu veřejných služeb (Obslužné činnosti), kde je potenciál k dosažení úspor zavedením konceptu Center sdílených služeb – a to jak v jedné úrovni hierarchie (například jednotné kontaktní centrum pro všechny organizační složky jednoho ministerstva), tak i přes více úrovní hierarchie (jedno centrum výpočtu a výplaty mezd zaměstnancům státu, jedno centrum správy všech pohledávek a závazků klientů státu vůči státu apod.) za všechny rezorty najednou.
Systém řízení lidských zdrojů a vzdělávání
Pro kompletní reformu a zejména profesionalizaci veřejné správy je nezbytné, aby i systém řízení lidských zdrojů (HR management) byl nastaven adekvátně rozdělení činností do výše popsaných funkčních celků. Tomu by měl odpovídat i systém vzdělávání pro úředníky. Systém řízení lidských zdrojů by měl poskytovat možnosti dalšího studia a stáží v rámci prestižních vzdělávacích programů (např. projekt FastStream)6 a zároveň umožňovat zapojení vysoce kvalifikovaných profesionálů ze soukromého sektoru do veřejné správy (propojení se systémem manažerského a projektového řízení).
Upořádání činností veřejné správy do věcně a funkčně definovaných celků umožní lépe nastavit systém vyvozování osobní odpovědnosti. Z hlediska efektivního zajištění poskytování služeb je vhodné, aby každý úřad měl jednoznačně daný a zveřejněný organizační řád s jasně danou odpovědností za rozhodnutí učiněná při výkonu veřejné správy.
Příklad ze zahraničí
Koncepční přístup k měření produktivity veřejného sektoru je znám z praxe některých států. Např. ve Velké Británii Statistický úřad pravidelně zveřejňuje zprávu o produktivitě v celé veřejné správě i jejích vybraných složkách.7
Koncepční přístup má také tradici ve skandinávských zemích, jejichž ekonomiky vykazují vysokou míru konkurenceschopnosti. Pravidelné restrukturalizace založené na měření produktivity se však realizují i v Rakousku nebo na Novém Zélandu.
Centra sdílených služeb a informací byla efektivně uplatněna v Nizozemí, Dánsku, Finsku, Švédsku nebo Kanadě, kde bylo jejich prostřednictvím dosaženo významné úspory nákladů na tyto služby. Příkladem efektivního nasazení výše uvedeného konceptu je projekt centralizace řízení lidských zdrojů (HR) pro dvanáct ministerstev v Holandsku (www.p-direkt.nl). Z jednoho místa jsou poskytovány HR služby všem dvanácti ministerstvům. Projekt ušetřil za tři roky 250 mil. EUR a 50% z původního počtu pracovníků. Centra sdílených služeb fungují i v Kanadě nebo v USA.
Ve Velké Británii či Singapuru existuje tzv. systém “FastStream“, jenž představuje platformu, skrze niž lze rekrutovat, zaučovat a zaměstnávat na centrálních úřadech státní správy talentované mladé lidi, kteří nedávno ukončili své vysokoškolské studium.
Systém prestižních vzdělávacích programů a stáží pro úředníky veřejné správy existuje např. i v Bavorsku nebo v USA.
K reformě veřejné správy a srovnání systémů, kterými byla provedena v různých vyspělých zemích, existuje celá řada dokumentů OECD – např. série Value for Money in Government.
| Popis cíle | Měřítko | Hodnota |
|---|---|---|
| Přehledný systém agend/služeb veřejné správy, (identifikace agend a služeb, které by mohl efektivněji provádět soukromý sektor8, jejich ocenění a převedení na soukromý sektor, odstranění překrývajících se agend/služeb) | Realizace katalogu agend a služeb, odstranění vícenásobně prováděných agend a služeb, snížení nákladů veřejné správy | Úspora nákladů, zvýšení produktivity, transparence veřejné správy |
| Nastavení KPI a ukazatelů produktivity pro jednotlivé typy služeb a jejich implementace | Systém KPI a dalších ukazatelů | Plnění cílů nastavených pro KPI |
| Rozdělení činností do funkčně vymezených celků (Podpůrné, Hlavní a Obslužné činnosti) – funkční struktura veřejné správy (včetně souvisejících změn organizačních řádů, platových a mzdových tabulek apod.) | Provedení analýzy a počty institucí, kde rozdělení funguje | Nárůst produktivity (dle dříve implementovaných KPI) a snížení fluktuace řídících pracovníků podléhajících režimu zákona o úřednících |
| Vytvoření sdílených center9 | Restrukturalizace činností do sdílených center | Snížení nákladů, zvýšení produktivity |
| Restrukturalizace systému vzdělávání pro Podpůrné, Hlavní a Obslužné činnosti – profesionálnější veřejní zaměstnanci | Zvýšení efektivity systému vzdělávání | Zvýšení produktivity |
| Zavedení prestižních vzdělávacích programů a stáží pro úředníky veřejné správy | Posílení motivace úředníků veřejné správy a zvyšování jejich profesionální kvalifikace | Zvýšení produktivity a profesionality |
| Zavedení projektu FastStream a dalších inciativ k zapojení vysoce kvalifikované pracovní síly ze soukromého sektoru do činnosti veřejné správy (Hlavní činnosti) | Zavedení projektů | Zvýšení produktivity, transfer znalostí |
| Zvýšení prestiže veřejné správy, důvěry veřejnosti v úředníky a veřejné instituce | Žebříčky vnímání prestiže a důvěryhodnosti úředníků a důvěry ve veřejné instituce | Zlepšení vnímání důvěryhodnosti úředníků a zvýšení důvěry ve veřejné instituce |
| Podnikatelská veřejnost | Vyjasnění odpovědnosti, úprava postavení, zlepšení systému vzdělávání |
| Veřejnost | Klientský přístup veřejné správy, úspora nákladů na činnost veřejné správy |
| Finanční dopady | V řádech stovek milionů Kč celkem, úspory v řádech miliard Kč |
Popis realizace projektu
V prvé řadě je potřeba provést rozsáhlou analýzu současných agend a služeb (k rozdílu mezi agendou a službou viz výše) zajišťovaných veřejnou správou, na jejímž základě by bylo možné získat ucelený přehled o stávajícím stavu. Klíčové je zde určit jednotlivé agendy/služby a pro každou stanovit měřitelné a hodnotitelné standardy výkonu veřejné správy (tzv. KPI – Key Performance Indicators).
Po získání celkového obrazu bude možné identifikovat agendy a služby, jejichž výkon by bylo efektivnější přenechat soukromému sektoru (včetně ocenění nákladů přesunu a vyhodnocení). V rámci segmentu, který by měl být svěřen veřejnému sektoru, je nutné odstranit agendy, které se zbytečně překrývají (duplicity, multiplicity). Následně by měly být určeny konkrétní instituce a mechanismy, jejichž prostřednictvím by měly být tyto agendy zajištěny.
Vzhledem k tomu, že reforma veřejné správy je otázkou dlouhodobé, systematické a velmi rozsáhlé práce, jeví se jako vhodné její jednotlivé kroky testovat v pilotní podobě na některých institucích a jejich podřízených organizacích. Například analýza služeb se již v současné době provádí na MPO, analýza agend se připravuje na MV. Provedení pilotních variant analýz agend a služeb (např. pilotně MV, MPO, MF a MPSV) by mělo být využito jako podkladový materiál (vygenerování nejvhodnější metodologie) pro celkovou analýzu a následnou realizaci reformy veřejné správy. V této oblasti je důležitá koordinace mezi rezorty – zejména mezi MV a MPO.
Při provádění následné restrukturalizace je v souladu s principem efektivní a profesionální veřejné správy vysoce žádoucí uspořádat jednotlivé činnosti do standardního sytému Podpůrné činnosti (činnosti v zákulisí – mzdové účtárny, zajištění IT služeb, provoz budov zajištění nákupů, činnosti, které instituce veřejné správy provádějí pro jiné instituce veřejné správy apod.) a Obslužné činnosti (činnosti, u nichž se veřejná instituce setkává s klienty – tzn. přepážková činnost, vydávání osvědčení, komunikace s veřejností, webové stránky apod.). Specifické činnosti, které jsou vázány na politické rozhodování a manažerské vedení, by měly spadat pod Hlavní činnosti. Hodnotitelné standardy výkonu KPI by následně sloužily k průběžnému získání zpětné vazby o míře produktivity práce v daných agendách. KPI by byly navázány na veřejné rozpočty.
V návaznosti na restrukturalizaci institucí by měla probíhat reforma systému vzdělávání úředníků veřejných institucí tak, aby vzdělávání odpovídalo pozici v rámci funkčního rozdělení (Podpůrné, Hlavní a Obslužné činnosti). Součástí vzdělávacích projektů a profesionalizace veřejné správy by mohlo být i pilotní zavádění projektů spolupráce veřejné správy a profesionálů ze soukromého sektoru (např. v rámci Hlavních činností) a projekty s cílem zatraktivnit veřejnou správu pro talentované studenty, kteří zatím směřují spíše do soukromé sféry (projekt FastStream). Podobně by měly existovat i sofistikované metody vzdělávání pro úředníky veřejné správy, které by např. mohly zahrnovat stáže nebo možnosti studia na prestižních vzdělávacích programech (v ČR i v zahraničí).
V oblasti Podpůrných činností se pak dá – v návaznosti na výše popsanou restrukturalizaci veřejné správy – uvažovat o vytvoření sdílených center služeb, například v oblasti IT, mezd, personálního oddělení apod. Opět i v případě sdílených center je třeba nejprve vyhodnotit, kde mají tato centra smysl a zda jejich zavedením dojde k úsporám.
Výstupy projektu
Analýza agend/služeb a jejich uspořádání do věcně a funkčně propojených kategorií (Podpůrné, Hlavní a Obslužné činnosti). Katalog služeb, systémy kontroly a monitoringu výkonu služby, systém KPI (a standardů) pro jednotlivé typy služeb, zavedení/zrušení/úprava služby a pravidel s ní souvisejících, změna legislativy související se službami (pokud to bude vhodné). Zavedení systému pravidelného měření produktivity (KPI) v jednotlivých složkách veřejné správy. Zvýšení produktivity veřejné správy a zlepšení jejího obrazu v očích veřejnosti (subjektivní indexy). Větší zapojení profesionálů i talentovaných absolventů do činnosti veřejné správy. Optimalizace systému vzdělávání zaměstnanců ve veřejné správě. Implementace reformy veřejné správy (včetně KPI a jejich vazby na veřejné rozpočty).
Většina projektů nejprve v pilotní podobě a následně v podobě komplexního projektu.
| Název etapy | Start | Konec | Gestor | Popis |
|---|---|---|---|---|
| Analýza služeb MPO – pilotní projekt | 04/2011 | 06/2011 | MPO | Analýza služeb poskytovaných občanům ze strany MPO a jeho podřízených složek |
Pilotní projekt analýzy služeb veřejné správy – na několika vybraných službách (institucích – např. MPO, MV, MPSV a MF), vytvoření a ověření metodiky, tvor
Doporučujeme
Odběr newsletteru
Žádost k odběru newsletteru byla přijata. Prosím zkontrolujte Vaší e-mailovou schránku a potvrďte přihlášení k newsletteru.
Odběr tématického newsletteru
Pole e-mailová adresa je povinné.
Odběr newsletteru
Žádost k odběru newsletteru byla přijata. Prosím zkontrolujte Vaší e-mailovou schránku a potvrďte přihlášení k newsletteru. |