Projekt 02 Zefektivnění nakládání s veřejným majetkem a prostředky (Strategie MK)



Obsah, charakteristika projektu

Tento projekt je zaměřen na zefektivnění několika aspektů nakládání s veřejnými rozpočty a veřejným majetkem. Projekt se zaměřuje na některé vybrané aspekty veřejných financí (zejména na finanční kontrolu, finanční řízení a transparenci veřejných rozpočtů)¹ a dále se zabývá dvěma dílčími procesy hospodaření s veřejným majetkem a prostředky, kterými jsou:

1. dispozice s veřejným majetkem (popřípadě i soukromým majetkem např. v exekucích)
2. veřejné nákupy – zejména ty uskutečňované prostřednictvím veřejných zakázek.²

Popis stávající situace, důvody řešení

1.

Pro zvyšování konkurenceschopnosti a produktivity veřejného sektoru v ČR je základní podmínkou fungování finanční kontroly a finančního řízení. Základem pro navrhované změny v procesech nakládání s veřejnými prostředky je zavedený řídící a kontrolní systém na všech úrovních veřejné správy ČR se zvláštním důrazem na oblast veřejných rozpočtů.

Finanční kontrolu ve veřejné správě upravuje v současné době zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon zcela nenaplňuje nejlepší praxi finančního řízení, jehož nedílnou součástí je kontrola jako prevence a jeden z účinných nástrojů pro odhalování indikátorů korupce, podvodů, zneužívání aktiv státu a EU. V rámci plnění Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012 (dále jen „Protikorupční strategie“) se připravuje novela tohoto zákona, nicméně ve střednědobém horizontu se dá očekávat nutnost jeho nahrazení novou koncepční úpravou.

Ostatně tuto nutnost vyjadřuje i „Akční plán plnění priorit a cílů Národní strategie na ochranu finančních zájmů Evropských společenství v České republice“, který vláda schválila svým usnesením č. 1275 dne 15. října 2008. Je proto třeba, aby Ministerstvo financí vypracovalo návrh nového zákona, který nahradí stávající zákon o finanční kontrole ve veřejné správě a ve kterém bude formulováno jasné zadání směřující k posílení rozpočtové a finanční odpovědnosti orgánů a organizací a k eliminaci podmínek příznivých pro podvody a korupci, konkrétně vytvoření právních podmínek pro:

• odstranění slabých míst stávajícího systému vnitřního řízení a kontroly a zajištěním jeho dalšího rozvoje na všech úrovních veřejné správy, zavedení společných zásad (standardů), jejichž účelem je zabezpečit jednotný přístup k hodnocení rizika plýtvání, zneužívání, podvodů, korupce a chyb v řízení, vytvořit shodný režim ochrany veřejných prostředků ze zahraničních a národních zdrojů, odstranit duplicitu a vícekolejnost řídících a kontrolních aktivit různých veřejných subjektů,
• realizaci změn nutných k zajištění funkčního modelu řídícího a kontrolního systému veřejné správy, který bude zohledňovat mezinárodně uznávané standardy a osvědčené zkušenosti mezinárodní dobré praxe ve správě a řízení moderních států 21. století.

Připravovaná novela řeší částečně některé z výše uvedených problémů, nicméně je zřejmé, že systémové změny nelze dlouhodobě provádět bez celkové změny zákona.
Principy vydávané OECD naznačují, že kontrola a transparence veřejných rozpočtů (už od fáze jejich plánování) je významným nástrojem v boji proti korupci a neefektivitě. Bez jasných a přehledných veřejných rozpočtů veřejných institucí není možné identifikovat ani produktivitu úřadů ani jejich fungování. Nedostatek kontroly nebo její neefektivní provádění mají za následek vytváření prostoru pro korupci a nehospodárnost, což zatěžuje veřejné rozpočty a vytváří negativní obraz o veřejných institucích u veřejnosti.

Realizace nového zákona o finančním řízení a interním auditu by mohla vycházet z řady analýz a projektů, které byly vypracovány v rámci a v návaznosti na dokument „Koncepce kontrolního systému v ČR se zaměřením na finanční kontrolu“ na léta 2006 až 2013, kterou vláda schválila svým usnesením č. 1570 dne 7. prosince 2005. Tato koncepce byla vypracovaná v návaznosti na negociační jednání před vstupem ČR do EU ke kapitole 28: „Finanční kontrola“ a ostatním navazujícím kapitolám jakož i na základě analýzy současného systému kontroly ve státní správě ČR (schválené Usnesením vlády č. 738/2005). Koncepce zohledňuje výsledky konzultací s odborníky Evropské komise a členských států EU v rámci probíhajících twinningových projektů, mezinárodních a národních konferencí k problematice řídícího a kontrolního systému veřejné správy moderního státu 21. století, jakož i poznatky z dosavadní praxe.

Realizace navrhovaného opatření ve střednědobém horizontu by měla vést k efektivnějšímu nakládání s veřejnými prostředky. Opatření by mělo být úzce provázáno s právním ukotvením konceptu zásadních změn v oblasti manažerské odpovědnosti, zavedením interního auditu a s centrální koordinací obou těchto základních prvků řídícího a kontrolního systému veřejné správy.

S problematikou kontroly hospodaření státu a veřejných institucí souvisí ještě otázky spojené s veřejnou kontrolou. V této oblasti je dlouhodobým problémem, který efektivně znemožňuje veřejnou kontrolu, nepřehlednost veřejných rozpočtů. Ministerstvo financí sice zveřejňuje informace o veřejných rozpočtech, nicméně rozpočty jsou často vyplněny v nevalné kvalitě (viz např. obce), členění jednotlivých položek zpráv o plnění rozpočtu je pak provedeno takovým způsobem, že z nich v podstatě není řada podstatných informací zjistitelná (např. objem prostředků na přímé nákupy a zakázky malého rozsahu; využití zdrojů mimo rozpočtovou kapitolu apod.). Informace o veřejných rozpočtech by měly být veřejnosti zprostředkovány srozumitelnou formou (např. veřejnosti přístupný rozklad výdajů za jednotlivé rozpočtové jednotky umožňující jejich vzájemné porovnání a postupné zavádění hodnocení pomocí výkonových ukazatelů).³

2.

Centrální úprava zveřejňování dispozice⁴ veřejným majetkem⁵ je důležité opatření, které má omezit plýtvání i neefektivitu při nakládání s tímto majetkem. Pro účely tohoto projektu se za veřejné instituce považují všechny subjekty, které hospodaří s veřejným majetkem či jej spravují, tj.:

• organizační složky státu a jejich rozpočtové organizace
• státní příspěvkové organizace
• Pozemkový fond ČR (spravuje vybraný majetek státu)
• všechny státní organizace (tj. jak ty v působnosti zákona č. 219/2000 Sb., tak i ty, na které se uvedený zákon nevztahuje, tedy především státní podniky typu Lesy ČR, Česká pošta s. p., ale také např. Správa železniční dopravní cesty – SŽDC)
• obce a kraje a jejich příspěvkové organizace⁶

Dispozici majetkem státu a dalším veřejným majetkem upravuje celá řada předpisů. Organizační složky státu a část státních organizací (převážně PO, státní fondy) se řídí zákonem č. 219/2000 Sb. a prováděcí vyhláškou č. 62/2001 Sb. (pokud v některých směrech případně neexistuje i dílčí speciální právní úprava – např. u státních fondů), s tím, že vedle postupů a podmínek při nakládání s majetkem státu dle obecného zákona č. 219/2000 Sb. je pak třeba rovněž uvažovat o speciálních postupech pro nakládání s majetkem státu, který byl vládou zařazen do privatizace podle zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů.

Státní organizace mimo působnost zákona č. 219/2000 Sb. se řídí zákonem č. 77/1997 Sb., o státním podniku (některé případně i dalšími předpisy – např. SŽDC) a Pozemkový fond se řídí zákonem č. 229/1991 Sb. (zákon o půdě), zákonem č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby, a zákonem č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu ČR.

Vedle postupů a podmínek při nakládání s majetkem státu dle obecného zákona č. 219/2000 Sb. je pak třeba rovněž uvažovat speciální postupy pro nakládání majetkem státu, který byl vládou zařazen do privatizace podle zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů.

Dispozice majetkem územních samosprávných celků upravuje především zákon č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení), zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. Další úprava je obsažena v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Postavení a činnost příspěvkových organizací obcí a krajů upravuje zákon č. 250/2000 Sb., postavení dobrovolných svazků obcí zákon o obcích i zákon č. 250/2000 Sb.

Roztříštěnost právní úpravy a neexistence centrálního zveřejňovacího systému v určité míře nahrává korupci a neefektivitě při dispozici veřejným majetkem, neboť zájemce ze soukromého sektoru o koupi/pronájem/směnu aj. musí sledovat mnoho různých zdrojů informací.

Tento systém tedy na straně poptávky nemotivuje dostatečnou hospodářskou soutěž – a přitom veřejné instituce každoročně pronajímají nebo prodávají majetek v řádu miliard korun. Opatření navrhovaná v tomto projektu se zaměřují na zefektivnění interakce nabídky a poptávky po veřejném majetku a na zvýšení průhlednosti nakládání s ním, což by mělo přispět ke zvyšování výnosů z této činnosti.

Navrhují se dvě opatření. První spočívá v realizaci centrální platformy⁷, kde by měly být soustředěny informace o všech dispozicích majetkem⁸ veřejných institucí. Zde by mělo být umožněno uživatelsky příznivé vyhledávání a být vedena statistika o dispozici veřejným majetkem, jeho kupcích, prodejních cenách apod.⁹ Dále by zde měly být k dispozici informace o KPI (Key Performance Indicators – klíčové ukazatele výkonnosti) společně s daty o fungování webové stránky (spokojenost uživatelů, míra využití, počty poptávajících, vysoutěžené ceny apod.). Vytvoření této platformy počítá s postupným zavedením povinnosti u všech veřejných institucí na ní zveřejňovat majetek určený k nabídce veřejnosti. Platforma by měla být zároveň výhledově propojena se systémem Státní pokladny tak, aby mohla být efektivně využita pro účely finanční kontroly.

Druhé opatření pak směřuje k rozboru právní úpravy dispozice veřejným majetkem a k její případné změně.¹⁰ Změna by se mohla týkat zakotvení jednotného postupu při dispozici veřejným majetkem pro veřejné instituce, které se v současnosti řídí různou právní úpravou.^11,12 Postup prací na druhém z navrhovaných opatření by měl být koordinován mezi resorty zejména mezi MF a MV) a dalšími institucemi.¹³

Zvýšená efektivita při prodeji veřejného majetku má potenciál být významným prvkem v budování konkurenceschopnosti ČR. Opět i v tomto případě je možné říci, že by toto opatření mělo přispět k omezení korupce, větší efektivitě nakládání s veřejnými prostředky a k tlaku na zlepšení cen, za které se prodeje veřejného majetku realizují.

S jednotně a z jednoho místa prezentovanými dispozicemi s veřejným majetkem lze spojit i otázku veřejných dražeb a jejich oznamování. V současné době se dražby uskutečňované různými veřejnými institucemi zveřejňují na různých místech (centrální adresa, stránky české daňové správy apod.), což je pro potenciální kupce zbytečně nepřehledné. Navíc některé systémy zveřejňování dražeb neumožňují efektivní vyhledávání v předmětech dražby, což nadále může snižovat zájem potenciálních kupců o účast v dražbě. Z tohoto důvodu se navrhuje povinné zveřejňování dražeb na jednotném portálu a v jednotném formátu, který by umožňoval alespoň základní úroveň vyhledávání a sledování dražeb (analýza by měla ukázat, zda bude potřeba i změna zákona). Výhledově lze uvažovat o možnosti provádět dražby i prodeje veřejného majetku elektronicky. Z důvodu větší transparence je třeba postupně otevírat veřejnosti i následující databáze a rejstříky k bezplatnému využívání – exekuční rejstřík a rejstřík zástav.

3.

Dlouhodobým problémem jsou v České republice rovněž veřejné nákupy – tj. zejména veřejné zakázky. V jejich rámci jsou ročně vynakládány prostředky v rozsahu cca. 17,5 % HDP (635 mld. Kč v roce 2009), z toho z veřejných rozpočtů 14 % HDP (508 mld. Kč v roce 2009). Jakékoliv zlepšení by přineslo velmi významné úspory (zvýšení efektivnosti o 1% = úspora v rozsahu 6,3 mld. Kč¹⁴).

Trh veřejných zakázek vykazuje nízkou míru transparentnosti. V roce 2009 prošlo pouze 45 % trhu veřejných zakázek přes otevřená řízení. Značná část prostředků prochází přes zakázky malého rozsahu, které nejsou povinně zveřejňovány na internetu a které nepodléhají kontrole ÚOHS. Důvodem je příliš vysoký limit, kdy Česká republika při přepočtu v paritě kupní síly má třetí nejvyšší limity v EU.

Dostupná data o veřejných zakázkách navíc ukazují, že je na straně nabídky – tj. mezi dodavateli – nízká míra konkurence. To je významný problém, neboť nelze dosáhnout úspor z efektu konkurence. Tato situace navíc naznačuje, že řada podnikatelů se o zakázky neuchází, buď proto, že předpokládá, že je bez korupce nelze vyhrát, nebo proto, že se o nich ani nedozví.

Z tohoto důvodu je důležité, aby systém veřejných zakázek regulovaný zákonem o veřejných zakázkách (podlimitní a nadlimitní zakázky) nebo směrnicemi zadavatele (zakázky malého rozsahu) byl přehlednější, transparentnější a lépe kontrolován. K tomuto cíli směřují opatření navrhovaná v rámci tohoto projektu, která se týkají zejména lepší publicity, monitoringu, kontroly a přehlednosti zadávání veřejných zakázek. Část opatření je legislativního charakteru a předpokládá novelizaci zákona o veřejných zakázkách, část opatření je pak spíše nelegislativního charakteru a zabývá se technickými řešeními, která mají vést k větší transparenci a soutěži o veřejné zakázky mezi uchazeči.

Podobně problematická jako ve veřejných zakázkách, ne-li horší, je i situace týkající se veřejných soutěží o granty, podpory a jiné veřejné prostředky. I zde se vytváří prostor pro korupci, daný složitostí procesů při žádání o veřejné prostředky, dále nízkou mírou transparence těchto procesů a obecně špatně fungující kontrolou systému. Nakládání s veřejnými prostředky v této oblasti musí být rovněž zpřehledněno a lépe kontrolováno.¹⁵ Mimo jiné i proto, že ve vztahu k veřejným zakázkám jde o spojitou nádobu – tj. boj s korupcí a neefektivitou. Aby bylo dosaženo skutečného zlepšení, musí dojít ke změnám v transparentnosti jak v jedné, tak v druhé oblasti.

zpět na začátek

Příklad ze zahraničí

Efektivní kontrolní mechanismy ve veřejné správě fungují například ve skandinávských zemích a ve Velké Británii nebo na Novém Zélandu.

Z hlediska přehledných veřejných nákupů je možné se inspirovat v Rakousku, co do transparence například i v Německu nebo nově na Slovensku.

Efektivní aukce veřejného majetku probíhají například ve Spojených státech.

zpět na začátek

zpět na začátek

zpět na začátek

Popis realizace projektu

1.

Postup realizace je v případě zavedení výše popsaných opatření v zásadě obdobný. V prvé řadě je třeba doplnit formou analýz chybějící informace a data o stávajícím stavu nakládání s veřejnými prostředky a veřejným majetkem. Podkladem pro realizaci těchto analýz by mohly být např. i výsledky twinningových projektů a jiných podobných projektů nebo analýz, které si k některým dílčím problémům v této oblasti již nechaly veřejné instituce zpracovat.

Na základě provedených analýz by měla být navržena opatření (včetně zákona o finančním řízení a interním auditu¹⁸) k dosažení větší transparence a efektivity nakládání s veřejnými prostředky a jejich kontroly a dále sada KPI (Key Performance Indicators – klíčové ukazatele výkonnosti) pro měření toho, do jaké míry bylo zlepšení dosaženo. Cílem nové koncepce finančního řízení a interního auditu by mělo být posílení následujících faktorů:

• Prevence v rámci kontrolního a řídicího systému
• Odstranění duplicit a nadměrného překrývání kontrolní činnosti (což mj. povede ke snížení administrativní zátěže kontrolovaných osob)
• Zesílená integrace dobré praxe a evropských doporučení – single audit systém implementace systému PIFC
• Přesné definování rolí pro finanční řízení a management, interní audit a centrální harmonizace/koordinace (dle mezinárodních standardů COSO)

V oblasti interního auditu by cílem úpravy mělo být odstranění následujících nedostatků a problémů, které brání efektivnímu uplatňování mechanismů nejlepší praxe ve veřejné správě (public governance)¹⁹:

• nedostatky v