English version
obsah Strategie mezinárodní konkurenceschopnosti ČR
1 Instituce
Vize: Veřejné instituce jako poskytovatelé služeb pro občany a podnikatele – efektivní a bez korupce
1.A Krátký popis současného stavu a jeho problémů
Kvalitní veřejné instituce jsou klíčovým stavebním kamenem budování konkurenceschopné a na inovacích založené ekonomiky. Naopak neefektivní veřejné instituce jsou pro ekonomiku brzdou, neboť brání růstu podnikání a obchodu. O to závažnější je, že ve všech mezinárodních srovnáních je institucionální prostředí hodnoceno jako jedna z nejslabších stránek ČR. Neefektivní instituce, nadměrná regulatorní zátěž a korupce jsou v současné době jevy, kvůli kterým ČR ztrácí na vyspělé státy EU i OECD.
O potřebě změn v institucionálním prostředí a o omezení byrokracie se hovoří už delší dobu. Výkonnost veřejné správy je v porovnání s privátním sektorem výrazně nižší, což vyplývá z makroekonomického srovnání provedeného např. ve studii NERV ke konkurenceschopnosti, ale i ve studiích Světové banky či MMF.
V rámci této strategie jsou veřejné instituce pojímány poměrně široce – vyskytují se zde projekty zaměřené na státní správu, samosprávu, jejich rozpočtové a příspěvkové organizace, ale i na moc zákonodárnou a soudní. Společným cílem všech navrhovaných opatření je zvýšení produktivity institucí, posílení jejich orientace na klienta – tj. občana či podnikatele a odstranění neefektivity v jejich fungování – zejména korupce a nehospodárnosti. V obecné rovině pak opatření navrhovaná v tomto pilíři přispívají ke zlepšení koordinace a komunikace mezi institucemi navzájem i ve vztahu k občanům a podnikatelům.
Realizace navrhovaných opatření v konečném důsledku výrazně přispěje k posílení konkurenceschopnosti ČR v tvrdé hospodářské soutěži na mezinárodní úrovni a měla by rovněž zvýšit důvěryhodnost veřejných institucí v očích veřejnosti, což by ČR výrazně přiblížilo vyspělým demokratickým státům západní Evropy.
1.B Cíle pilíře
- Systematizace a zdokonalení fungování veřejné správy, její vyšší profesionalita a efektivita.
- Hospodárnější a účelnější nakládání s veřejným majetkem a prostředky se zaměřením na řízení a kontrolu v oblasti veřejných financí a na opatření v oblasti dispozic s veřejným majetkem, nucených dražeb a veřejných nákupů prostřednictvím veřejných zakázek.
- Zjednodušení přístupu veřejnosti ke službám veřejné správy a k informacím poskytovaným veřejnou správou.
- Systematické zkvalitňování procesu tvorby regulace a jeho výstupů (legislativních i nelegislativních dokumentů), cílená komunikace s veřejností v rámci legislativního procesu (včetně transparentního lobbyingu) a zlepšení přístupu veřejnosti k právním předpisům.
- Zlepšení vymahatelnosti práva v ČR soudní i mimosoudní cestou a zkvalitnění fungování justice.
1.C Zahraniční srovnání
V oblasti institucí ČR výrazně zaostává za průměrem EU a OECD ve všech významných mezinárodních srovnáních (index globální konkurenceschopnosti Světového obchodního fóra, index Doing Business Světové banky, index Ročenky světové konkurenceschopnosti). Nejvýraznější je špatná pozice ČR co do míry regulatorní zátěže a vymáhání práva. Napříč všemi srovnáními se jako značná nevýhoda ČR rovněž projevuje míra korupce.
Co se týče fungování veřejných institucí, ČR se může inspirovat dílčími úpravami v řadě zemí světa. Ve Finsku je koordinována činnost veřejných institucí prostřednictvím Ekonomické rady se zastoupením nejvýznamnějších dotčených stran (odbory, zaměstnavatelé aj.) a ekonomických analytiků. Finsko má rovněž nastaveny mechanismy jednoduchého a otevřeného přístupů občanů ke službám veřejných institucí. Singapur a Nový Zéland mají efektivní a klientsky orientované instituce, perfektní systém zveřejňování informací a dat o činnosti veřejné správy i vyspělý management služeb veřejné správy. Velká Británie koncepčně přistupuje k měření produktivity veřejného sektoru a k hodnocení hospodárnosti jeho výdajů, má efektivně nastavený proces RIA (Regulatory Impact Assessment – hodnocení dopadů regulace) a jeho uplatňování v praxi. Jako součást otevřeného vládnutí jsou sdílena data a informace veřejného sektoru, existují programy zapojování vysoce kvalifikovaných profesionálů do práce pro veřejné instituce. Jižní Korea systematicky bojuje s korupcí ve veřejném sektoru, a to včetně využívání CIA (Corruption Impact Assessment – hodnocení korupčních rizik). Německo může být vzorem, co se týče vymahatelnosti práva nebo vzdělávání úředníků ve veřejné správě. Evropská komise aplikuje mechanismy zapojování veřejnosti do konzultací k připravovaným legislativním i nelegislativním dokumentům, upraven je i transparentní lobbying.
1.D Klíčové iniciativy
Vzhledem k tomu, že reforma veřejných institucí je velmi komplexní problém, byla k jeho řešení navržena řada dílčích opatření a nástrojů. Nejvýznamnější z nich jsou stručně představeny níže, kompletní výčet navrhovaných opatření je představen v rámci projektových karet v příloze tohoto dokumentu.
1.1 Efektivní veřejná správa
V současné době neexistuje žádný ucelený přehled o tom, co vlastně veřejná správa vykonává, ani propracovaná koncepce toho, co, jakým způsobem a s jakými náklady má veřejná správa vlastně zajišťovat. Analýza agend a služeb by měla poskytnout první podrobnější pohled na produktivitu ve veřejné správě a poskytnout materiál pro následnou restrukturalizaci veřejné správy a jejího funkčního uspořádání tak, aby bylo možné optimalizovat prostředky investované do veřejné správy a standardizovat služby, které poskytuje. Součástí tohoto opatření je především rozdělení struktury veřejných institucí (práce s klienty, rozhodovací centrum, podpůrné činnosti) a na ni navazující změna postavení zaměstnanců veřejné správy a jejich odměňování. Realizace navrhovaných opatření by měla poprvé v historii ČR přispět k plošnému hodnocení produktivity ve veřejné správě a umožnit realizaci systematických úsporných opatření (např. sdílení některých činností mezi více institucemi veřejné správy aj.).
1.2 Zefektivnění nakládání s veřejným majetkem a prostředky
Veřejné rozpočty a hospodaření s nimi jsou v současné době pro veřejnost málo transparentní.
Ministerstvo financí sice zveřejňuje informace o veřejných rozpočtech, nicméně k tomu, aby byly plně využitelné pro veřejnou kontrolu i evidenční účely, je třeba je zdokonalit (rozsah pokrytí, analytické nástroje, frekvence apod.), a to zejména v oblasti rozpočtových dat (tj. plnění státního rozpočtu, rozpočtová dokumentace apod.). Informace o veřejných rozpočtech by měly být veřejnosti zprostředkovány srozumitelně a mělo by tak být usnadněno jejich širší využití (např. rozklad výdajů za jednotlivé rozpočtové jednotky umožňující jejich vzájemné porovnání a postupné zavádění hodnocení pomocí výkonových ukazatelů).
S tímto opatřením dále souvisí jednotné a uživatelsky příjemné zveřejňování informací o dispozicích s veřejným majetkem (zejm. prodeje a pronájmy), což zvýší hospodářskou soutěž mezi soukromými subjekty o tento majetek a zprostředkovaně tak výnos pro stát. Podobně zlepšení způsobu zveřejňování veřejných zakázek posílí jejich ekonomickou efektivitu.
1.3 Zjednodušení přístupu ke službám veřejné správy
Komplikovanou strukturu veřejné správy lze nejlépe popsat jako mnohočetně provázaný systém obrovského množství úřadů, které obhospodařují data související s výkonem jejich činnosti. Podle kvalifikovaného odhadu přibližně 30 000 úřadů spravuje cca 1000 agend. Informační systémy veřejné správy nepoužívají jednotnou datovou základnu a jsou na sobě nezávislé, v důsledku čehož se změny v datech v jedné databázi nepromítnou do dalších informačních systémů a občané jsou nuceni oznamovat různé změny na velkém množství úřadů. Provázanost mají řešit základní registry, což je projekt, který by měl zbavit adresáty veřejné správy, občany, povinnosti údaje opakovaně dokládat. Údaj bude sdělen pouze jednou a následně bude promítnut do základního registru a jeho prostřednictvím do dalších informačních systémů veřejné správy, resp. tzv. agendových informačních systémů. Ke zjednodušení přístupu ke službám poskytovaným veřejnou správou jsou určeny i další připravovaná opatření – zejména jedno inkasní místo a jednotné kontaktní místo pro podnikatele.
Službou veřejných institucí je i poskytování informací. Občan nebo podnikatel, který disponuje dostatkem dat a údajů, se může lépe rozhodovat a přispívat tak svou činností k mezinárodní konkurenceschopnosti. Klíčem k efektivnímu sdělování informací veřejnosti je v tomto případě vize a koncepce, která musí být orientovaná na potřeby klienta-uživatele. Koncepční systém zveřejňování dat veřejné správy, justice (např. navrhované zveřejňování soudních rozhodnutí) a dalších veřejných institucí ve zpracovatelném formátu povede ke značným úsporám ve veřejných rozpočtech (veřejné instituce si např. nebudou zadávat vícekrát tytéž studie) a přispěje i k rozvoji podnikání a výzkumu založeného na využití veřejných dat.
1.4 Vyšší kvalita a dostupnost regulace
Nezbytným předpokladem vyšší konkurenceschopnosti je kvalitní legislativa, která nepředstavuje nadměrnou administrativní zátěž. Proces přijímání regulatorních aktů je nutné do budoucna nastavit tak, aby nedocházelo k přijímání zbytečných či neúplných opatření, která je nutné neustále doplňovat a upravovat. Systém hodnocení dopadů regulace (RIA) i přes své nesporné přínosy však stále není efektivně využíván. Je navrženo posílení a zlepšení aplikace RIA a nově i hodnocení korupčních rizik CIA. Do procesu přípravy legislativy je nutné vnést více odbornosti a co nejvíce snížit riziko pokoutného prosazování účelových zájmů. Proto navrhujeme úpravu posledních stádií legislativního procesu (zamezení nekoncepčnímu „přílepkování“ zákonů zákonodárci – povinná RIA a CIA k poslaneckým a senátním návrhům) a zřízení apolitické instituce složené z odborníků, která by dohlížela na kvalitu výstupů RIA a CIA a systematický rozvoj modelů hodnocení dopadů, a to včetně hodnocení administrativní zátěže.
Součástí zkvalitňování legislativního procesu jsou i projekty elektronizace legislativního procesu (e-Legislativa) a projekt elektronické publikace oficiálních úplných znění právních předpisů (e-Sbírka). Díky nim by měl být mimo jiné zásadně zlepšen přístup k platným právním předpisům a dosaženo lepší kvality regulace.
1.5 Lepší vymahatelnost práva
Jedním ze způsobů, jak ulevit přetíženým soudům, je posílení využití mechanismů alternativního řešení sporů (mediace, rozhodčí řízení aj.), včetně elektronického rozhodčího řízení (ODR, online dispute resolution), které je rychlou a efektivní alternativou ke zdlouhavým sporům, zejména těm přeshraničním. Většinou se jedná o spory z transakcí s relativně nízkou hodnotou, ale probíhající ve velkém množství, a to jak mezi podnikateli navzájem, tak i ve vztahu ke spotřebitelům. Ke snížení nákladů spojených s vymáháním práva u soudů by pak měla kromě procesních opatření přispět i zrychlená elektronizace justice.
