Fiskální politika a pakt stability



Převzato z knihy „Ekonomie evropské integrace“ vydané nakladatelstvím Grada Publishing v roce 2008.

• 18.1 Fiskální politika v měnové unii
• 18.1.1 Čím dál tím důležitější nástroj?
• 18.1.2 Půjčování místo transferů
• 18.1.3 Vestavěné stabilizátory a opatření diskreční politiky
• 18.2 Externality fiskální politiky
• 18.2.1 Přelévací efekty a koordinace
• 18.2.2 Efekt přelévání cyklických příjmů
• 18.2.3 Efekt přelévání nákladů vyvolaných zadlužením
• 18.2.4 Nadměrné deficity a doložka neposkytování pomoci (no-bailout)
• 18.2.5 Kolektivní disciplína
• 18.3 Principy
• 18.3.1 Teorie fiskálního federalizmu
• 18.3.2 Princip subsidiarity
• 18.3.3 Implikace pro fiskální politiku
• 18.3.4 Koordinace fiskálních politik
• 18.3.5 Co to vše znamená pro fiskální politiku?
• 18.4 Pakt stability a růstu
• 18.4.1 Od konvergence k dosažení trvalé kázně
• 18.4.2 Pakt
• 18.4.3 Pakt a proticyklické fiskální politiky: Jak velký je manévrovací prostor?
• 18.4.4 Limity Paktu
• 18.5 Shrnutí

Úvod

Měnová unie znamená ztrátu monetární politiky jako jednoho z nástrojů makroekonomické stabilizační politiky, což vede ke zdůrazňování role fiskální politiky. Fiskální politiky jednotlivých států však ovlivňují i ostatní státy, proto se nabízí otázka, zda si tyto efekty přelévání (tzv. spillovers) vyžadují větší sdílení nástrojů fiskální politiky? Tato kapitola nejprve popisuje, jak se fiskální politika projevuje za hranicemi státu, který ji provádí, a objasňuje principy, které můžou usnadnit rozhodování, zda by měly existovat jisté limity, jako je např. Pakt stability a růstu. Další část kapitoly se zaměřuje na dopady Paktu na národní hospodářské politiky a na kontroverzní body, které se objevily v prvních letech jeho implementace.

18.1 Fiskální politika v měnové unii

18.1.1 Čím dál tím důležitější nástroj?

Jakmile se země stane součástí měnové unie, přichází o jeden ze dvou makroekonomických nástrojů – měnovou politiku, zatímco druhý – fiskální politika – nadále zůstává plně v její kompetenci. Znamená to, že fiskální politika musí být využívána dvojnásobně? V jednoduchém světě keynesiánců a jejich IS-LM modelu se měnová a fiskální politika téměř mohou jako nástroje pro stabilizaci fluktuací v produkci a nezaměstnanosti substituovat. To znamená, že fiskální politika se v eurozóně stává ještě významnějším nástrojem hospodářské politiky. V případě asymetrického šoku, který je v teorii optimálních měnových oblastí (blíže kapitola 16) chápán jako nejvýznamnější zdroj nákladů měnové unie, je fiskální politika jediným dostupným nástrojem hospodářské politiky. Toto je dobrý výchozí bod, který je třeba si zapamatovat, ale některé významné rozdíly ve skutečnosti způsobují, že tyto dva nástroje nejsou tak jednoduše zaměnitelné, jak předpokládá IS-LM analýza. Ve skutečnosti je uvedení fiskální politiky do praxe složitější a méně spolehlivé.

Společným znakem obou nástrojů je, že oba ovlivňují výdaje skrze očekávání. Pro měnovou politiku, jak je vysvětleno v kapitole 17, je charakteristické, že centrální banka ovlivňuje pouze krátkodobé úrokové míry, zatímco soukromé výdaje jsou financovány dlouhodobými půjčkami. Pro fiskální politiku změny ve výdajích anebo daních určují vyrovnanost rozpočtu, což okamžitě vyvolává otázku ohledně financování veřejného dluhu. Představme si, že dojde ke snížení důchodové daně, následkem čehož vzniká rozpočtový deficit. Vláda si bude muset půjčit, čímž dojde ke zvýšení veřejného dluhu a otázkou je, jak bude zaplacen. Jestliže, což je pravděpodobné,dojde časem ke zvýšení daní, je opatření správně vnímáno jako snížení daní dnes a jejich zvýšení v budoucnu. Toto opatření však jen těžko podporuje růst spotřeby.¹

Fiskální politika čelí ještě dalšímu významnému omezení – její implementace je velmi zdlouhavá. Centrální banka se může rozhodnout změnit úrokové míry, kdykoli to shledá potřebným, a jejich změna je otázkou několika sekund. To však neplatí pro fiskální politiku. Sestavení rozpočtu je dlouhý a komplikovaný proces. Nejprve se musí vláda na rozpočtu shodnout, což zahrnuje spoustu složitých jednání mezi jejími členy. Poté musí rozpočet schválit Parlament, což je rovněž časově a politicky náročné. Následně musí být přijatá rozpočtová pravidla zavedena do praxe prostřednictvím dlouhého byrokratického procesu. Navíc daně můžou být změněny pouze postupně a nikdy ne zpětně. Například důchodová daň se týká jen budoucích příjmů a zahrnuje značné časové prodlení. Na druhé straně, jednou zavedená fiskální opatření ovlivňují ekonomiku rychleji (6 až 12 měsíců) než opatření monetární politiky (12 až 24 měsíců).

Výsledkem je, že fiskální politika je jako tanker, který mění svou polohu velmi pomalu. Zpoždění může nabýt dokonce takového rozsahu, že ve chvíli, kdy fiskální opatření konečně ovlivní ekonomiku, problém, který zamýšlelo napravit, již neexistuje. V principu je makroekonomická politika proticyklická, tzn. zpomaluje ekonomický růst nebo nastartuje slábnoucí ekonomiku. Fiskální politika je chápána jako procyklická a expanzivní opatření zavedené ve snaze zamezit recesi je účinné až poté, co recese již pominula. V tomto případě fiskální politika posílí ekonomický růst, ačkoli reálnou potřebou je jeho zpomalení.

zpět na začátek

18.1.2 Půjčování místo transferů

Jiný pohled na fiskální politiku zdůrazňuje skutečnost, že vláda si půjčuje a splácí jménem svých občanů. Během ekonomického poklesu vytváří vláda rozpočtový deficit, který je financován veřejnými půjčkami. V období konjunktury vláda vytváří rozpočtový přebytek, což jí umožňuje splatit dluh z předchozího období. V závěru tedy vláda, která si dnes půjčuje a snižuje daně, zvyšuje daně v budoucnu, aby byla schopna splatit dluh, neboli půjčuje svým občanům a následně chce své peníze zpět. Jednotliví občané a fi rmy by to mohli dělat sami, tedy půjčovat si při horších časech a splácet půjčené zpět v časech lepších. Takové chování by mělo stejný stabilizační efekt jako fiskální politika. Je tedy fiskální politika marný pokus nebo škodlivý politický trik? Ne tak úplně.

Na začátku je třeba podotknout, jak již bylo zmíněno dříve, že vláda funguje jako banka svých občanů. Důvod, proč tato funkce může být chápána jako smysluplná, je fakt, že v období zpomalení ekonomického růstu je půjčování peněz rizikovější a banky jsou vůči svým klientům obezřetnější. Pro mnohé domácnosti a fi rmy je v takové době nemožné vypůjčit si peníze, případně jen s velkými náklady. Praxe tuto tezi skutečně potvrzuje, neboť lidé, kteří ztratili zaměstnání, jsou bankami vnímání jako vysoce rizikoví klienti, a stejně tak fi rmy s klesajícími zisky či dokonce ztrátou. Zatímco vláda je alespoň v Evropě vždy vnímána jako subjekt s nízkým rizikem nesplacení půjčky, takže si může půjčit kdykoli, a navíc s nízkými náklady. Toto je logické vysvětlení, proč je možné označit proticyklickou fiskální politiku za efektivní.

Další důvod souvisí s jedním z kritérií optimální měnové oblasti, což je blíže vysvětleno v kapitole 16. Jde o potřebu značných mezistátních transferů. Kritérium je však v Evropě naplněno velmi nedostatečně. Může být tento problém zmírněn? Fiskální politika představuje část odpovědi. Jakmile země čelí asymetrickému šoku, může si její vláda vypůjčit od zemí, které šok nezasáhl. Takové řešení je ekvivalentní k transferům: místo čerpání půjčky nebo grantu² od jiných členských zemí eurozóny nebo z Bruselu si vláda půjčuje na mezinárodním trhu. V tomto případě nahrazuje fiskální politika v měnové unii absentující „federální" transfery. Povaha transferů je nyní mezičasová a ne meziregionální.

18.1.3 Vestavěné stabilizátory a opatření diskreční politiky

Vestavěné stabilizátory

Fiskální politika má jednu velkou výhodu: má sklon být proticyklická. Jakmile ekonomika zpomaluje, příjmy domácností jsou znepokojivě nízké, fi remní zisky klesají a spotřeba je malá. Z toho všeho vyplývá, že daňové příjmy klesají: daň z příjmu, daň ze zisku, DPH atd. jsou nižší než za normálních okolností. Zároveň rostou výdaje na podpory v nezaměstnanosti a jiné sociální dávky. Jedno s druhým přispívá k tomu, že výdajové zatížení rozpočtu roste a fi skální politika je tak automaticky expanzivní. Všechny tyto účinky jsou označovány jako vestavěné stabilizátory fiskální politiky. Tabulka 18.1 znázorňující odhad velikosti stabilizátorů ukazuje, že v průměru jednoprocentní pokles růstu způsobí zhoršení vyrovnanosti rozpočtu o 0,5 % HDP. Mezi jednotlivými zeměmi lze nalézt jisté rozdíly, což odráží existenci odlišných systémů zdanění a sociálního systému.³

Diskreční fiskální politika

Vestavěné stabilizátory fungují automaticky. Naopak diskreční fiskální politika vyžaduje přímé rozhodnutí o změně daní nebo výdajů. Jak již bylo zmíněno dříve, taková rozhodnutí jsou pomalá a stejně pomalá je i jejich implementace. To je důvod, proč v některých zemích rozpočtové zákony stanovují vytváření speciálních fondů, které můžou být v případě potřeby diskrečního opatření vládou rychle zaktivizovány. I tak jsou v nich však malé částky a jejich využití je často politicky kontroverzní.

Kvůli vestavěným stabilizátorům rozpočtové údaje neodhalují, jakou fi skální politiku ve skutečnosti vláda provádí. Rozpočet se může změnit ze dvou důvodů. Může se vylepšit, například když vláda omezuje výdaje anebo zvyšuje daně, případně díky vzkvétající ekonomice země. Abychom odlišili tyto dva faktory, je vhodnější brát v úvahu cyklicky očištěný rozpočet. Tato procedura je založena na konceptu mezery produktu (output gap, pozn. překladatele).

Mezera produktu je měřítkem proticyklické pozice země. Vykazuje-li procentuální rozdíl mezi skutečným a potenciálním HDP záporné hodnoty, je země pod hranicí svých možností. Cyklicky očišťovaný rozpočet je odhad, jak by byl rozpočet vyrovnaný v daném roce, pokud by mezera produktu byla nulová. Jakmile je produkce pod svým potenciálem, tzn. mezera produktu je negativní, aktuální rozpočet je nižší než cyklicky očištěný rozpočet, a opačně v případě kladné mezery produktu. Znázornění tyto závěry skutečně potvrzuje. Rozdíl mezi skutečným a cyklicky očištěným rozpočtem je způsoben fungováním vestavěných stabilizátorů.

Zdroj: OECD (1997)

Cyklicky očištěný rozpočet je spolehlivým indikátorem způsobu uplatňování fiskální politiky, jelikož odděluje diskreční opatření vládní politiky od cyklických efektů vestavěných stabilizátorů. Zlepšení indikuje zpřísnění vládní fiskální politiky, zatímco expanzivní fiskální politika zhoršuje cyklicky očištěnou rozpočtovou bilanci. Jestliže nebude vláda nikdy měnit svou fiskální politiku, cyklicky očištěný rozpočet bude konstantní alespoň k první aproximaci⁴.

zpět na začátek

1 Extrémní případ představuje situace, kdy občané veškeré snížené daně uspoří, aby mohli platit vyšší daně v budoucnu, vysvětluje Ricardiánská ekvivalence. Tento koncept je vysvětlen a empiricky ověřen, více např. Burda a Wyplosz (2001), kapitola 6.
2 Grant není splácen zpět, ale kolektivní systém grantů znamená, že každá země se podílí na fi nancování i čerpání a v dlouhodobém průměru je zisk nulový. Tento princip se nijak neliší od dlouhodobých půjček, obdržení dnes a splacení v budoucnu.
3 Například, čím jsou důchodové daně progresivnější, tím více klesají daňové příjmy státu během zpomalení ekonomiky, a tudíž je stabilizační efekt větší. Podobně pak působí vestavěné stabilizátory tím silněji, čím větší jsou dávky v nezaměstnanosti.
4 Proč k první aproximaci? Protože jakmile ekonomika roste, více lidí stoupá po příjmovém žebříčku a platí tak vyšší daně. Zároveň se mění struktura ekonomiky, což má dopad na vybírané daně.

• Pokračování na další část dokumentu – Externality a principy fiskální politiky
• Pokračování na poslední část dokumentu – Pakt stability a růstu

Ukázka z knihy „Ekonomie evropské integrace“ vydané nakladatelstvím Grada Publishing.
Autor: Richard Baldwin, Charles Wyplosz.