English version
Převzato z knihy „Ekonomie evropské integrace“ vydané nakladatelstvím Grada Publishing v roce 2008.
- 18.4 Pakt stability a růstu
- 18.4.1 Od konvergence k dosažení trvalé kázně
- 18.4.2 Pakt
- 18.4.3 Pakt a proticyklické fi skální politiky: Jak velký je manévrovací prostor?
- 18.4.4 Limity Paktu
- 18.5 Shrnutí
18.4 Pakt stability a růstu
18.4.1 Od konvergence k dosažení trvalé kázně
Jak je vysvětleno v kapitole 17, pro přistoupení k měnové unii je vyžadován rozpočtový defi cit pod 3 % HDP a veřejný dluh pod 60 % HDP, nebo znatelně klesající k této hranici. Ale co když je ekonomika v pevném režimu měnové unie? Může nastat případ, kdy země splní obě kritéria, vstoupí do měnové unie a pak se opět navrátí k bezbřehé nedisciplinovanosti? To by bylo proti podstatě konvergenčních kriterií a mohlo by naplnit obavy, jež zmiňuje podkapitola 18.2.4. Tvůrci Maastrichtské smlouvy se podobné situace skutečně obávali, a tak se v článku 104 jednoznačně zmiňuje, že se „členské státy mají vyvarovat nadměrných deficitů“ a je detailně vypracována „procedura řešící nadměrné defi city". Smlouva ponechala stanovení praktických záležitostí na pozdější dobu, k čemuž došlo sepsáním Paktu stability a růstu (The Stability and Growth Pact, SGP).10
V době přijetí Paktu v roce 1997 se věřilo, že jeho dodržování bude přísně vynucované. Nicméně, protože fiskální politiku má každá země ve svých vlastních rukou, poslední slovo patří Radě ministrů fi nancí členských zemí eurozóny (tzv. ECOFIN), který řeší návrhy Evropské komise. Ta předpokládala nekompromisní přístup, jenže ve skutečnosti postrádá ECOFIN ochotu dělat rozhodnutí, která by nevyhovovala jeho členům, zejména ministrům fi nancí velkých zemí. V listopadu 2003 měly být uvaleny sankce na Francii a Německo. Pod tlakem francouzského a německého ministerstva financí se ECOFIN zřekl sankcí a vyhlásil „odklad" uplatnění Paktu. Komise postavila ECOFIN před Evropský soudní dvůr pro porušení pravidel Paktu, což byl doposud bezprecedentní počin. V červnu 2004 soud rozhodl, že ECOFIN skutečně porušil zákon, ale jenom ve zdůvodnění svého rozhodnutí (Pakt nemůže být „odložen"). Nová rezoluce chybu ve formulaci rychle napravila, ovšem na faktu, že Francie a Německo nebyly potrestány, se nic nezměnilo. Tento příběh potvrzuje názor, že SGP nebyl navržen příliš dobře.
Vlády členských zemí a Evropská Komise připravily novou formulaci Paktu, protože si uvědomovaly rigiditu, která ho udělala prakticky nevyhnutelným. Nová verze byla přijatá v červnu 2005.
Argumentace v podkapitole 18.3 objasňuje problémy Paktu. Užitek z koordinace je omezený, kolektivní potřeba vzájemné disciplíny je vysoká, ale kolektivně vynutitelná disciplína je v konfliktu s národní suverenitou. Tento rozpor je nevyhnutelný. Disciplína nemůže být vynutitelná bez reálné hrozby sankcí. V podobném duchu jako nukleární odstrašování – cena za útok by byla tak vysoká, že nikdo se o žádný útok nepokusí – počítala původní verze Paktu s automatickým použitím sankcí, aby se zabránilo situaci, kdy se budou muset sankce skutečně použít. Některé malé země neunikly potrestání, jak je vysvětleno dále, ale dvě největší země odhalily slabinu systému a Pakt se sesypal. Tato krize objevila dřímající trhlinu mezi velkými a malými zeměmi, což zkomplikovalo následná jednání. Revidovaný Pakt neřeší základní konflikt, který je podstatou celého problému, jelikož ponechává v platnosti princip sankcí; místo toho se snaží zamezit situacím, kdy by měly být sankce uplatněny.
18.4.2 Pakt
Pakt stability a růstu se skládá ze tří částí:
- definice nadměrného deficitu;
- ochranné ruky projektované na povzbuzení vlád, aby se vyhnuly nadměrným defi citům;
- opravné ruky, která předepisuje, jak by měly vlády reagovat na nedodržení maximální výše deficitu a zahrnuje použití sankcí.
Pakt se vztahuje na všechny členské státy EU, ale použití opravné ruky je možné jenom v případě zemí eurozóny. Nadměrné defi city Pakt definuje deficit jako nadměrný, jestliže překračuje 3 % HDP. V souladu s ponecháním prostoru pro fungování vestavěných stabilizátorů Pakt používá střednědobý rozpočtový horizont, v němž by členské státy měnové unie měly dosahovat „vyrovnaných nebo přebytkových rozpočtů". Střednědobý rozpočtový horizont je chápan jako období tří let.
Pakt zmiňuje situaci v období recese, kdy může dojít k rychlému vzniku prohlubujících se deficitů, aniž by byla vláda schopna jakkoli zasáhnout. Snaha snížit defi city během recese znamená provádět procyklickou politiku, která může recesi ještě více prohloubit a mít katastrofální následky. Proto Pakt defi nuje výjimečné případy, kdy povinnosti z něho vyplývající nemusí být splněny. Defi cit převyšující 3 % hranici HDP je chápán jako výjimečný, jestliže se HDP daného státu propadl v daném roce nejméně o 2 %. Pakt rozeznává také krizi méně závažného charakteru, kdy reálný HDP poklesl o méně než 2 %, ale více než 0,75 %. V takovém případě musí dotčená země prokázat, že se jedná o výjimečnou recesi v tom smyslu, že přišla náhle anebo v rozporu s očekávanými trendy; poté je situace rovněž chápaná jako výjimečná. V případě snížení produkce o méně než 0,75 % nemůže být požadavek na uznání výjimečného stavu nárokován.
Jak se dá očekávat na základě dosavadních zkušeností, tyto okolnosti jsou skutečně výjimečné, až by se dalo říci krajně nepravděpodobné. Zkušenost z let 2001–2003 ukázala, že i malé, ale dlouhotrvající zpomalení může postupně prohloubit defi cit, pokud není zamezeno spuštění vestavěných stabilizátorů zpřísněním strukturálně očištěného rozpočtu. V tom případě ale existuje riziko, že restriktivní fi skální politika promění mírný pokles na vážnou recesi, která umožní zemi vyvolat výjimečnou okolnost, ale v žádném případě to není odůvodnění nesnází, které doprovázejí procyklickou fiskální politiku, tj. politiku, která prohlubuje přetrvávající recesi.
To je důvodem, proč v revidované verzi zavádí Pakt dva prvky flexibility. Za prvé přiznává, že negativní míra růstu nebo akumulované ztráty produkce během delšího období obzvlášť nízkého růstu můžou být považovány za výjimečné. Za druhé navrhuje přihlédnout na „všechny další relevantní faktory". Na rozdíl od pevného 3 % omezení a -2 a -0,5 % defi nicí mimořádných okolností jsou tyto nové prvky vymezeny velmi vágně. Zejména koncept „všech dalších relevantních faktorů“, prezentovaný v boxu 18.1, otevírá dveře velice flexibilní interpretaci Paktu.
Ochranná ruka
Cílem Paktu je zajistit, aby členské země prováděly disciplinovanou fiskální politiku. Jak je vysvětleno v podkapitole 18.2.4, předpokládá se, že vlády mají sklon vykazovat defi cit kvůli domácímu tlaku a politickému prospěchu. Pakt může vyvinout protitlak formou přátelského nátlaku nazvaného společný dozor. Ochranná ruka se zaměřuje na vzájemnou diskuzi ministrů financí o fiskální politice každé jednotlivé země v naději, že postačí na dodržení rozpočtové disciplíny. Prevence má předcházet potřebě reálně zasáhnout.
Box 18.1: Co zahrnují „všechny další faktory"?
Definice „všech dalších faktorů" postavila proti sobě ty, kteří chtěli zachovat Pakt nezměněný, a ty, kteří si přáli učinit ho více flexibilním.
Jedna část se týká defi nice nadměrných defi citů. Několik zemí chtělo tzv. „dobré" výdaje, na kterých jim obzvlášť záleží, nezahrnovat do výpočtů defi citu. Francie chtěla vynaložit více peněz na výzkum a odvolávala se přitom na Lisabonskou strategii. Německo tvrdilo, že sjednocení s východním Německem odčerpává z rozpočtu množství financí, a získalo zmínku odvolávající se na „sjednocení Evropy". Velká Británie se angažuje v poskytování pomoci chudým zemím a dosáhla zahrnutí „péče o mezinárodní solidaritu". Přání ostatních zemí byla uznána prostřednictvím zmínky o „dosahování cílů evropské politiky".
Jiná část se týká ochranné ruky. Hlavní myšlenkou je, že rozpočtová konsolidace je jednodušší v dobrých časech, kdy je restriktivní fiskální politika skutečně proticyklic ká. Nový Pakt určuje, že rozhodnutí o tom, zda má země nadměrný defi cit – již nikoli jednoduchá otázka, bere me-li v potaz vágnost defi nice dobrých výdajů – bude brán ohled na úsilí, jež bylo vynaloženo v příznivých časech.
Po čase zhodnotíme, jak se tento nový koncept ujal. Je zřejmé, že vyhrála flexibilní skupina, která zahrnovala většinu velkých zemí, což vystrašilo ECB:
Výkonná rada ECB se vážně zaobírá navrženými změnami Paktu stability a růstu. Musí být zabráněno tomu, aby změny opravné ruky podkopávaly důvěryhodnost v rozpočtovou strukturu Evropské unie a udržitelnost veřejných fi nancí v členských státech eurozóny.
(Prohlášení ECB, 21. března 2005)
Formálně má každá vláda eurozóny předložit na začátku roku Stabilizační program. Tento dokument obsahuje vládní rozpočtový plán na daný rok a následující tři roky. Program taky vysvětluje, jaká opatření se přijmou, aby se při očekávaném překročení defi citu o více než 3 % toto porušení Paktu napravilo. Komise prověří každý program včetně technických aspektů a celkové ohodnocení doručí Radě ministrů financí. Každá zpráva musí obsahovat zhodnocení, jestli jsou plánované rozpočty v souladu s Paktem a jestli byly předchozí závazky splněny. Komise může rovněž upozornit na technické chyby, například na příliš optimistické předpovědi.
ECOFIN poté kvalifi kovanou většinou učiní rozhodnutí, které se týká nejen případného schválení zprávy, ale může navíc zahrnovat doporučení, jež tvoří opravnou ruku. Všechny tyto dokumenty jsou veřejné.11
Členské země EU, které nejsou členy eurozóny, musí předložit Program konvergence. Obsah těchto programů i procedura, která je provází, je stejná jako v případě Stabilizačních programů s tím rozdílem, že ECOFIN nemůže uvalit sankce, může jenom vydat doporučení. Nicméně, pro země plánující vstup do měnové unie je neschopnost splnit podmínky Paktu považována za porušení rozpočtových kriterií.
Reformovaný Pakt se soustřeďuje na posílení ochranné ruky. Doposud stát s defi citem menším než 3 % HDP nemohl být pokárán, pokud nebylo zjištěno porušení závazků z předchozího roku – viz případ Irska v boxu 18.2. Nicméně vícero zemí se v letech 2002–2004 dostalo do potíží kvůli dopadu vestavěných stabilizátorů během ekonomických útlumů. Kdyby dosáhly lepší rozpočtové situace během předchozích příznivých let a měly by vyrovnaný anebo přebytkový rozpočet, mohly by být schopny udržet deficity pod hranicí 3 %. To je důvod, proč nová procedura upozorňuje taky země, které nevyužívají příznivé ekonomické podmínky na zlepšení jejich rozpočtových pozic.
Opravná ruka
Když země nesplňuje požadavky Paktu, předpokládá se, že ECOFIN vyvine postupně zvyšující se nátlak. Procedura začíná „včasným varováním", které je vydáno, jestliže ECOFIN zhodnotí, že deficit dané země se pravděpodobně stane v blízké době nadměrným. Dotčená země obdrží spolu s varováním taky doporučení – která nemusí být veřejná – a očekává se, že se jich bude držet, aby zamezila reálnému vzniku nadměrných defi citů. Včasné varování může být vnímáno jako politický ruční granát.
Dalším krokem je procedura nadměrného deficitu (excessive defi cit procedure – EDP). ECOFIN ji spustí stanoviskem, které popisuje rozpočtovou situaci konkrétní země jako rozpočet s nadměrným deficitem, jak je definováno výše. ECOFIN současně vydává doporučení – poté následují doporučení od Komise , kterého se země musí držet. Dotčená země musí brzy prezentovat soubor okamžitých opatření, která předá Komisi k posouzení. Komise vypracuje vlastní ohodnocení těchto opatření a doručí ho Radě ministrů financí, která může, ale taky nemusí být s navrženými opatřeními spokojená. Závazné direktivní doporučení může být vnímáno jako politická konvenční bomba.
Poté následuje vyhodnocení skutečně přijatých opatření a závěrečné podoby rozpočtu. Může být vydáno i více doporučení se zvyšujícími se nároky a požadavky. Jestli v závěru daná země nadále přijímá nadměrné deficity, ECOFIN má pravomoc uvalit na ni sankce, jak je vysvětleno níže. Zatímco původní Pakt stanovoval přesný harmonogram s pevnými termíny, revidovaná verze připouští jistou flexibilitu, která je ponechána Radě ministrů fi nancí na vlastní uvážení.
Sankce
Jestliže země nepřijme opatření k nápravě a nesníží svůj defi – cit pod 3 % HDP v termínu určeném Radou, je vystavena sankcím. Sankce může být vnímána jako politická atomová bomba a je představována kaucí ve prospěch Komise. Vklad začíná na 0,2 % HDP a roste o 0,1 % nadměrného deficitu až k maximální částce 0,5 % HDP, jak znázorňuje tabulka 18.3. Povinnost složit danou kauci trvá tak dlouho, dokud není nadměrný defi cit odstraněn. Jestliže nedojde k nápravě do dvou let, kauce nenávratně propadne, jinak je vrácena.
Box 18.2: Výsledková listina uplatňování Paktu
Od doby implementace Paktu v lednu 1999, kdy bylo přijato euro, se s ním několik zemí dostalo do rozporu. Tento box stručně představuje jednotlivé případy v chronologickém pořadí.1
2001 – Irsko: vydání včasného varování
Na začátku roku 2001 bylo Irsko jako první země formálně upozorněno. Jde ale o podivný případ. Irský rozpočet za rok 2000 byl v přebytku 4,7 % HDP a Komise označila jeho dluh za nízký. Program stability pro rok 2000 oznámil rozpočtový přebytek 4,3 % HDP pro rok 2001, neboli pokračující vysoké přebytky pro nadcházející roky a další pokles podílu dluhu. Vysvětlení: v roce 2001 rozpočet skončil s přebytkem 1,7 %, tj. mnohem nižším než byl závazek. ECOFIN rozeznal tento skluz a reagoval včasným varováním. Rok 2001 byl rokem volebním a odcházející vláda uvolnila svůj přímý postoj. Tak, jak Irsko zažívalo boom v letech 2000–2001 (zatímco růst ve zbytku Evropy byl pomalý), Rada došla k závěru, že expanzivní fiskální politika nebyla adekvátní, protože byla procyklická v době, kdy rostla infl ace. Irská vláda a občané byli rozhořčeni a vnímali hlas z Bruselu jako vměšování se do jejich suverénních záležitostí.
2002 – Portugalsko: včasné varování navrženo, ale nevydáno
Ve svém Programu stability pro rok 2001 oznámilo Portugalsko defi cit ve výši 1,1 % HDP pro rok 2001. Výsledkem byly 2,2 %. Jakmile byl tento údaj zveřejněn, Komise navrhla vydání včasného varování, ale ECOFIN rozhodl nedržet se tohoto doporučení.
2002 – Portugalsko: nadměrný deficit deklarován
Nová vláda, zvolená v roce 2002, odhalila, že rozpočtový defi cit za rok 2001 byl ve skutečnosti 4,1 % HDP, což odjistilo první proceduru nadměrného defi citu (EDP). Doporučení žádala po Portugalsku, aby mělo svůj rozpočtový defi cit nižší než 3 % v roce 2003. Portugalsko toho dosáhlo ještě dříve, než harmonogram vyžadoval, a to v roce 2002. 2
2002 – Německo: včasné varování navrženo, ale nevydáno
Program stability prezentovaný Německem na konci roku 2000 předpokládal deficit ve výši 1,5 % HDP pro rok 2001, konečný údaj byl 2,7 % HDP. Na základě příslibů německé vlády se ECOFIN rozhodl nesledovat doporučení Komise o včasném varování.
2003 – Německo: nadměrný deficit deklarován
V rozporu s předchozími vládními sliby tvořil v roce 2002 rozpočtový defi cit 3,8 % HDP. Německá vláda namítala, že to bylo kvůli nepředvídatelné výjimečné události, kterou měly být povodně ve východním Německu. S tímto vysvětlením ale Komisi a ECOFIN příliš nepřesvědčila, a Německo, samotný navrhovatel Paktu, se stal v lednu 2003 druhou zemí, na kterou byla uvalena EDP. Rovněž obdrželo dlouhý seznam doporučení, které se vztahovaly nejen na rozpočet, ale i na potřebu strukturálních reforem.
2003 – Francie: vydáno včasné varování
Pro rok 2001 Francie oznámila defi cit 1,4 % HDP, ve skutečnosti byl 2,7 %. Po mnoha zdržujících taktických krocích během roku 2002, když defi cit dosáhl 3,2 % HDP, Komise předvídala pro rok 2003 deficit přesahující 3 % HDP – oproti velmi optimistické francouzské představě 2,6 % – a doporučila vydání včasného varování. V lednu 2003 se ECOFIN tohoto doporučení držel a vyzval Francii ke snížení defi citu o 0,5 % HDP každý rok až do roku 2006.
2003 – Francie: nadměrný deficit deklarován
V červnu 2003 bylo zveřejněno, že defi cit za rok 2002 překročil 3 % HDP, a předpověď pro rok 2003 se ještě zhoršila, částečně vzhledem k tomu, že v obou letech byly v rámci předvolebních slibů prezidenta Chiraka sníženy daně z příjmu. ECOFIN akceptoval doporučení Komise spustit EDP a ta znovu vyslovila své doporučení, aby byl defi cit snižován každoročně o 0,5 % až do roku 2006.
2003 – Francie a Německo: nadměrný defi cit deklarován
2003 – Francie a Německo unikají Paktu
V listopadu 2003 bylo zřejmé, že Francie a Německo neberou na doporučení vydaná Radou ministrů fi nancí zřetel. Ukázalo se, že jejich defi city za rok 2003, které v té době ještě nebyly známé, dosáhly oba 3,7 % HDP, a předpověď pro rok 2004 a 2005 nepředvídala pokles pod 3 %. Komise o Německu napsala následující:
- Navzdory opatřením rozpočtové konsolidace přijatým v roce 2003 je Německo v rozporu s druhým článkem 104(7) doporučení Rady vydaného 21. ledna 2003. Německo tedy neukončí nadměrný defi cit v roce 2004, jak vyžadovala Rada. Podle pravidel, která stanovuje článek Smlouvy 104(8) a Směrnice Paktu stability a růstu 1466/97, má Komise povinnost informovat Radu o tomto faktu a doporučit další kroky, které mohou být přijaty v souladu s článkem 104(9) procedury nadměrného defi citu.
To vede k vydání závazného doporučení, což je poslední krok před sankcemi. Podobné doporučení se týkalo Francie.
Po intenzivním lobování Francie a Německa rozhodl ECOFIN kvalifi kovanou většinou „poskytnout zatím Francii a Německu odklad na proceduru nadměrného defi citu". Rozhodnutí bylo následně anulováno Evropským soudním dvorem.
2004 – Itálie: včasné varování navrženo, ale nevydáno
Komise předpokládala defi cit překračující 3 % HDP pro rok 2004, a proto v květnu doporučila, že by mělo být vydáno včasné varování. Navzdory defi citu 3,2 % HDP v roce 2003 se viditelně deprimovaný ECOFIN rozhodl raději nedržet doporučení Komise.
2004 – Nizozemsko: EDP deklarována
V roce 2003 zaznamenala nizozemská vláda 3,2 % deficit, jenž byl výsledkem dlouhého zpomalení . Očekávalo se, že pod 3 % klesne v roce 2004 a později. Ve světle předchozích rozhodnutí by nemělo být žádné opatření přijato. Ale nizozemská vláda v listopadu 2003 vzdorovala francouzskému a německému alibistickému postoji a horlivě usilovala o znovunastolení důvěryhodnosti Paktu. V červnu 2004 proto požádala, aby na ni byla uvalena EDP, jež byla odstraněna rok poté.
2004 – Řecko: EDP deklarována
Vláda nově zvolená v roce 2004 odhalila, že audit veřejných fi nancí ukázal, že rozpočet za rok 2003 ve skutečnosti přesáhl 3 % HDP, což bylo v rozporu s dříve poskytnutou informací. Vláda zároveň oznámila, že vzhledem k nákladům Olympijských her přesáhne rovněž rozpočet na rok 2004 3 % hranici. ECOFIN neměl na vybranou a deklaroval EDP v červenci.
2004 – Šest nových členských zemí se seznámilo s EDP
U šesti nových členských zemí (České republiky, Kypru, Maďarska, Malty, Polska a Slovenska) byl zjištěn defi cit přesahující 3 % HDP. S hezkými slovy „zvláštní okolnosti" byla EDP deklarována všem.
1 Více na http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l25057.htm.
2 Jak se však následně ukázalo, šlo o výsledek, který byl dosažen díky manipulaci statistických dat. V roce 2006 byly údaje za portugalské veřejné fi nance v letech 2001–2006 kompletně revidovány a defi cit v některých letech dosáhl více než 5 % HDP.
Některé aspekty Paktu stability a růstu si zasluhují bližší pozornost. Za prvé, formálně Pakt neomezuje suverenitu při provádění autonomní fiskální politiky. Vlády mají nadále plnou kontrolu, pouze souhlasí, že nesou zodpovědnost za následky svých opatření. Za druhé, vzhledem k délce intervalu mezi časem, kdy je defi cit shledán nadměrným, a časem,kdy je vyžádán vklad (s dvěma dalšími roky než dojde k nenávratné ztrátě tohoto vkladu), je zřejmé, že záměr je zjevně preventivní. Za třetí, zatímco pokuta je politicky drastickým řešením, oznámení, že země porušuje Pakt, je chápáno jako více konvenční a mírnější řešení, které může zajistit okamžitou nápravu. V závěru náleží veškerá rozhodnutí stejně Radě, což je orgán vysoce politický, který může využít mnoha „kdyby" obsažených v Paktu.12
18.4.3 Pakt a proticyklická fiskální politika: Jak velký je manévrovací prostor?
První zkušenosti s Paktem stability a růstu odhalily několik problémů, jež jsou zmíněny v boxu 18.2. Prvotní obtíže vyvolaly otázku, zda Pakt ponechává dostatečný prostor k proticyklické fi skální politice. Chceme-li na ni odpovědět, musíme vzít v úvahu dva aspekty fi skální politiky zmíněné v podkapitole 18.1.3 – vestavěné stabilizátory a diskreční politiku.
| Velikost deficitu (% HDP) | Velikost pokuty (% HDP) |
|---|---|
| 3 | 0,2 |
| 4 | 0,3 |
| 5 | 0,4 |
| 6+ | 0,5 |
Vestavěné stabilizátory
Automatická reakce rozpočtové bilance na cyklické fluktuace je pro Pakt zdrojem obtíží. Strategie Paktu je taková, že rozpočty by měly být během průměrných let vyrovnané, což ponechává dostatek prostoru na fungování vestavěných stabilizátorů během nepříznivých let. Tuto myšlenku ilustruje jednoduchý příklad. Tabulka 18.1 ukazuje, že v průměru 1 % pokles růstu HDP vede ke zhoršení vyrovnanosti rozpočtu o 0,5 % HDP. Použijeme-li tento hrubý odhad, levý graf obrázku 18.4 ukazuje, jak hodně může HDP klesnout, než vestavěné stabilizřece má ponechání finálního rozhodnutí v rukou Rady ministrů financí vážnou nevýhodu. Ministři financí jsou už z definice politici. Jako takoví dělají promyšlené kroky zahrnující taktické motivy, které se často diametrálně liší od principů diskutovaných výše. To bylo jasně demonstrováno vydáním překvapivého včasného varování adresovaného Irsku, zatímco Francie a Německo byly ušetřeny nemilosrdnosti EDP (víc box 18.2).
Čelíme vážnému rozporu. Rozpočet je pevně vnímán jako svrchovaná výsada každé země a časem ověřené demokratické principy delegují tvorbu rozpočtu na demokraticky zvolené zástupce lidu. Na druhé straně je domácí politika často náchylná vytvářet rozpočtové defi city, i když všechny státy eurozóny mají zájem na udržení fiskální disciplíny všech jejích členů. Pakt se snaží tento rozpor řešit, ale magická formulka zatím nebyla nalezena.
18.5 Shrnutí
Ztráta národní měnové politiky znamená, že fiskální politika zůstává jediným nástrojem makroekonomické stabilizace. Rozpočty můžou být chápany jako substituty pro absenci transferů uvnitř eurozóny, jednoho z kritérií optimálních měnových oblastí, které v Evropě nebyly splněny.
Fiskální politika funguje dvěma způsoby.Vestavěné stabilizátory fungují bez jakéhokoli dodatečného politického zásahu, protože deficity se zvyšují, jakmile ekonomika zpomaluje, a naopak se snižují nebo jsou přebytkové v případě ekonomického růstu. Diskreční politika je výsledkem opatření, které přijímá vláda.
Hlavní argumenty ve prospěch pozitivního vlivu na národní fiskální politiky jsou:
- Přítomnost efektů přelévání – jev, kdy fiskální politika jedné země má vliv na ekonomické podmínky v ostatních zemích eurozóny. Hlavní kanály působení efektů přelévání jsou: toky příjmů prostřednictvím exportu a importu a náklady na půjčení peněz, jelikož existuje jedna společná úroková míra.
- Strach, že neschopnost vlády splácet veřejný dluh by negativně ovlivnila společný směnný kurz a obecně zhoršila důvěryhodnost Unie.
Teorie fiskálního federalizmu poskytuje argumenty pro i proti sdílení nástrojů fi skální politiky. Přítomnost efektů přelévání a rostoucí výnosy z rozsahu volají po sdílení. Existence národních rozdílů v ekonomických podmínkách a preferencích a asymetričnost informací argumentují proti sdílení. V neposlední řadě záleží i na kvalitě vlády.
Pakt stability a růstu odráží pohled, že neexistence nadměrných deficitů je v měnové unii společným zájmem. Jeho cílem je, aby se fiskální konvergenční kritéria stala permanentními principy. Ztělesňuje procedury o nadměrných deficitech zavedené Maastrichtskou smlouvou.
Pakt je založen na třech organizačních principech:
- Definice nadměrných deficitů. V principu by deficit neměl překročit 3 % HDP. Speciální okolnosti odpovídají hlubokým recesím. Revize z roku 2005 připouští řadu „jiných faktorů"; je to krok směrem k větší fl exibilitě, ale seznam je tak vágní, že zůstává otázkou, jak bude ve skutečnosti implementován.
- Ochranná ruka, která má za cíl skrze přátelský nátlak přimět vlády, aby se vyvarovaly sklonu k vytváření defi citu. Prevence se opírá o výroční Programy stability, jenž jsou vyhodnocovány Komisí, která vystaví doporučení Radě ministrů fi nancí. Ta následně vyjádří svůj názor.
- Nápravná ruka, která se spustí v případě nadměrných defi citů, povede k uplatňování čím dál větších závazných doporučení od Rady ministrů financí založených na připomínkách Evropské komise. Jemnější procedura, nazvaná rané varování, může být spuštěna, když ECOFIN na základě doporučení od Komise určí, že země může brzy zaznamenat nadměrný deficit. Pokud se země neřídí doporučeními a nadále provozuje nadměrné defi city, můžou následovat sankce, které mají podobu pokut.
Pakt překáží použití proticyklické fiskální politiky – včetně plného fungování vestavěných stabilizátorů – jakmile je počáteční rozpočet mimo bezpečnou zónu vyrovnanosti či přebytku. To poskytuje motivaci dosáhnout požadovaného stavu v co nejkratším termínu.
Implementace Paktu odhalila mnohé nedostatky. Nejdramatičtější událost se odehrála v roce 2003, kdy ECOFIN odmítl na doporučení Komise prohlásit rozpočty Francie a Německa za nadměrně defi citní. Místo toho ECOFIN těsnou kvalifi kovanou většinou rozhodl poskytnout Francii a Německu „odklad". Soudní dvůr Evropského společenství toto rozhodnutí poté anuloval.
To vedlo v roce 2005 k revizi Paktu. Bez modifi kování základní struktury Paktu revize chtěla dosáhnout větší flexibility, což ovlivnilo definici nadměrného deficitu a rozpis postupných nátlakových kroků, které následují.
Těžkosti, které provázejí implementaci Paktu, jsou způsobeny jak ekonomickými, tak politickými motivy:
- Z ekonomického hlediska může vést cílování ročního rozpočtového defi citu k procyklické politice, tj. opatřením, která posílí jak konjunkturu, tak recesi. Zavedení libovolného stropu je stěží opodstatněné během recese. Revidovaný Pakt se snaží vyvolat proticyklická opatření během příznivých let, tj. podněcovat rozpočtovou konsolidaci při vzestupné fázi hospodářského cyklu.
- Z politického hlediska čelí Pakt závažnému rozporu. Fiskální politika je věcí národní suverenity, je v rukou demokraticky volených vlád a parlamentu. Zároveň je fi skální politika vnímána jako věc společného zájmu. Vybrané řešení – nechat závěrečné rozhodnutí aplikace Paktu v rukou Rady ministrů fi nancí – nese výhodu zapojení demokraticky zvolených vlád. Na druhé straně nemá ECOFIN a jeho nařízení příliš demokratické legitimity na národní úrovni.
10 Iniciativy se chopilo v roce 1995 Německo a Pakt byl přijat Evropskou radou v červnu 1997. Poučeno vlastními meziválečnými zkušenostmi Německo vždy zastávalo názor, že fi skální nedisciplinovanost vede k inflaci. To je důvod, proč Německo trvalo na jasném stanovení automatické procedury. Chtělo plně využít možností nabízených Maastrichtskou smlouvou v případě nadměrných defi citů. Ostatní země nebyly takovými zastánci, ale bylo to právě Německo, kdo měl v ruce „klíče" k eurozóně. Zvláště Francie nebyla německým návrhem nadšena. Dodatečně se v názvu objevilo slovo „růst", neboť Německo navrhovalo pouze název Pakt stability.
11 Programy lze najít na http://europa.eu.int/comm/economy_fi nance/ about/activities/sgp/scplist_en.htm. Zprávy Evropské komise se nacházejí na http://europa.eu.int/ comm/economy_fi | nance/about/activities/sqp/ca_en.htm. Rozhodnutí Rady ministrů fi nancí jsou na http://europe.eu.int/ comm/economy_fi nance/about/activities/sgp/co_en.htm.
12 Více informací na http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/125057. htm.
- Zpět na první část dokumentu – Fiskální politika a pakt stability
- Zpět na předchozí část dokumentu – Externality a pricipy fiskální politiky
Ukázka z knihy „Ekonomie evropské integrace“ vydané nakladatelstvím Grada Publishing.
Autor: Richard Baldwin, Charles Wyplosz.
