Regionální a strukturální politika Evropské unie



Programové období 1989–1993: Od projektů k programům

Ačkoli mohou být počátky politiky Společenství řešící regionální nerovnováhu nalezeny už v Římské smlouvě, teprve v roce 1975 byl vytvořen Evropský fond pro rozvoj regionů. V těchto počátečních letech zůstávaly práce na čistě národní úrovni, vybrané projekty byly financovány členskými zeměmi s malým vlivem at už na úrovni evropské nebo regionální.

Byl použit roční systém výběru a refinancování existujících projektu, který byl podobný způsobu činnosti jiných fondu Společenství s územní působností jako jsou Evropský sociální fond a Evropský zemědělský podpůrný a garanční fond. Proto se „účinnost“ nástrojů Společenství stala tématem a v několika pilotních programech se projevila snaha o jejich integraci.

Klíčové události roku 1986, obzvláště Jednotný evropský akt, přístup Řecka, Španělska a Portugalska a přijetí programu společného trhu, s sebou přinesly podnět k mnohem opravdovější „evropské“ politice soudržnosti. V březnu 1988 rozhodla Evropská rada v Bruselu vyčlenit 64 miliard ECU¹ pro strukturální fondy, což představovalo zdvojnásobení ročních zdrojů pro období 1989–1993.

Rada přijala 24. června 1988 první nařízení, které integrovalo strukturální fondy do zastřešující politiky soudržnosti. Tato přelomová reforma zavedla takové klíčové principy, jako soustředění se na nejméně rozvinuté regiony, víceleté plánování, strategickou orientaci investic a zapojení regionálních a místních partneru.

Cesta k reformě

Po přistoupení Řecka v roce 1981 a Portugalska a Španělska v roce 1986 se regionální rozdíly v tehdejším Evropském společenství 12 států podstatnou měrou zvětšily. Před přístupem měl jeden Evropan z osmi roční příjem o 30 % nižší než průměr Společenství, to se po přistoupení v roce 1986 změnilo na jeden z pěti. V důsledku krize rozpočtu, snahy dokončit vnitřní trh a zvýšit ekonomickou a sociální soudržnost podala Komise návrhy Parlamentu a Radě na reformu finančního systému Společenství.

Ve své zprávě z 15. února 1987, nazvané „Udělat z jednotného aktu úspěch: nový cíl pro Evropu“, později uváděné jako „Balíček Delors I“, navrhuje Komise pravidla pro zlepšení rozpočtových postupů a disciplíny. Návrh se týkal nové dohody mezi institucemi, podle kterého se Parlament, Rada a Komise dohodnou na víceleté finanční perspektivě a prioritách rozpočtu. Ve světle závěrů bruselské Evropské rady 11. a 12. února 1988 dospěly tyto tři instituce 29. června 1988 k dohodě, která poprvé stanovila pětiletou fi nanční perspektivu od 1988 do 1992.

Již v roce 1985 navrhla Komise „bílý papír“² o dokončení společného trhu do roku 1992. Následně přispěli k debatě o tom jak dosáhnout další integrace trhu svými dvěmi zprávami italští ekonomové Tommaso Padoa-Schioppa a Paolo Cecchini³. Zatímco Cecchiniho zpráva odhadovala „cenu za nejednotnou Evropu“, tj. ekonomické ztráty v důsledku nedokončení jednotného trhu mezi 4,25 % až 6,5 % HDP, Padoa-Schioppova zpráva upozorňuje na „vážná rizika zvětšující se nerovnováhy v průběhu liberalizace trhu“ a navrhuje „příslušná doprovodná opatření pro urychlení změn ve strukturálně slabých regionech a zemích“.

„Balíček Delors I“, který byl přijat Evropskou radou v březnu 1998, umožnil náročný program „1992“ včetně reformy Společné zemědělské politiky, který posílil činnosti Společenství v oblasti politiky soudržnosti, vědy, techniky, politiky životního prostředí a dopravy.

Nejdůležitější posun v rozpočtu podpořil tři strukturální fondy a vedl k významnému nárůstu zdrojů. Jestliže roční platby vzrostly z přibližně 6,4 miliardy ECU v roce 1988 na 20,5 miliardy ECU v roce 1993 ⁴, jejich relativní podíl poskočil z 16 na téměř 31 % rozpočtu EU. K tomu došlo současně s radikální změnou způsobu, jakým byly fondy řízeny.

Evropský sociální fond (ESF) od roku 1958, Evropský zemědělský podpůrný a garanční fond (EAGGF) od roku 1962 a Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR) od roku 1975 vyvinuly – v souladu s roční rozpočtovou procedurou a národními kvótami vyjádřenými v dohodnutých nařízeních – systém refundování projektů, které byly vybrány a zahájeny členskými státy. Aby byl tento systém „juste retour“ překonán, začala Komise rozvíjet a financovat regionální projekty na více autonomním a experimentálním základě, který se stal vzorem způsobu implementace politiky soudržnosti.

Tyto výjimky zahrnovaly koordinaci výdajů EFRR, ESF a podpory EAGGE a začaly malými pilotními projekty v Neapoli a Belfastu a o několik let později v oblasti Lozer v jižní Francii. Na začátku osmdesátých let byly v dalších místech Společenství realizovány rozsáhlejší experimentální projekty, které se soustředily na integrovaný přístup k regionálnímu plánování prostřednictvím Integrovaných rozvojových operací (IDO).

Většími experimentálními programy financovanými na evropské úrovni byly Integrované středomořské programy (IMP) prováděné v roce 1986 v Řecku, Itálii a Francii. Tento vývoj byl podpořen posunem v modelech politik urbanistického a regionálního rozvoje a studiemi, doporučujícími více integrovaný přístup budovaný zdola, který dával přednost „měkkým“ opatřením namísto jednostranného zaměření se na fyzickou investici zaměřenou např. na podniky a infrastrukturu.

zpět na začátek kapitoly

Politika soudržnosti mezi roky 1989 až 1993

Reforma z roku 1988 zavedla celou řadu principů pro politiku soudržnosti a pro její nástroje, které od té doby zůstávají „mode d“emploi“ této politiky. Těmito principy jsou:

• Soustředit se na omezený počet cílů při současném zaměření na nejméně rozvinuté regiony;
• víceleté plánování založené na analýze, strategickém plánování a vyhodnocování;
• dodatečné ověření, že členské země nenahrazují národní výdaje výdaji EU;
• partnerství v navrhování a implementaci programů při začleňování účastníků na úrovních národních, oblastních a EU včetně sociálních partnerů a nevládních organizací, čímž je zajištěno vlastnictví a transparentnost akcí.

V roce 1988 bylo odsouhlaseno pět prioritních cílů:

• Cíl 1: podpora rozvoje a strukturálních změn v regionech, jejichž rozvoj zaostává;
• Cíl 2: změny v regionech vážně ovlivněných průmyslovým poklesem;
• Cíl 3: boj s dlouhodobou nezaměstnaností;
• Cíl 4: usnadnění pracovní integrace mladých lidí;
• Cíl 5: (a) urychlení změn zemědělských struktura (b) podpora rozvoje venkovských oblastí.

Prostředky poskytnuté ERDF, ESF a EAGGF v rámci Cíle 1 dosáhly výše 43,8 miliardy ECU (64 % z celkových prostředků) a týkaly se 25 % neboli 86,2 milionů obyvatel. Největšími příjemci bylo Španělsko s vyčleněnými 10,2 miliardami ECU, přičemž v regionech spadajících do Cíle 1 žije 57,7 % jeho obyvatel, Itálie (8,5 miliardy ECU; 36,4 % obyvatel), Portugalsko 8,45 miliardy ECU; 100 %), Řecko (7,5 miliardy ECU; 100 %) a Irsko (4,46 miliardy ECU; 100 %).

Menší částky byly vyčleněny Německu pro jeho východoněmecké spolkové země spadající v roce 1990 do oblasti Cíle 1, Francii pro Korsiku a francouzská zámořská území a Spojenému království pro Severní Irsko. 35,2 % investic pro Cíl 1 bylo využito na infrastrukturu, jmenovitě do oblasti dopravy a životního prostředí, 33,6 % do výrobních investic jako je přímá a nepřímá pomoc podnikání a 29,6 % na lidské zdroje.

16,6 % neboli přibližně 57,3 milionů obyvatel žilo v oblastech Cíle 2 a mělo užitek z 6,1 miliardy ECU (9 % z celkového objemu) poskytnuté EFRR a ESF. Největšími příjemci bylo Spojené království (2 miliardy ECU; 35,5 % obyvatelstva), následované Španělskem (1,5 miliardy ECU; 22,2 %) a Francií (1,2 miliardy ECU; 18,3 %). Kromě Řecka, Irska a Portugalska využívaly i všechny ostatní členské země v menší míře prostředky Cíle 2. Z celkových investic bylo 55,1 % využito pro výrobní oblast, obzvláště pro podporu malých a středních podniků, 23,9 % na fyzickou regeneraci a životní prostředí, často v místech dřívějších průmyslových areálů, a 20,9 % na lidské zdroje.

Programy pro Cíl 3 a 4 se zaměřují na cílové skupiny pro aktivní politiku pracovního trhu a nemají tedy žádné územní zaměření a byly místo toho rozhodovány na národní úrovni. Vyčleněné prostředky pro oba cíle byly ve výši přibližně 6,67 miliardy ECU (10 % z celkové hodnoty) a byly poskytovány pouze prostřednictvím ESF. Hlavními příjemci bylo Spojené království (1,5 miliardy ECU), následované Francií (1,44 miliardy ECU) a Německem (1,05 miliardy ECU). Všechny ostatní země obdržely menší objemy s výjimkou Řecka, Irska a Portugalska, pro které byly vyčleněné objemy ESF zahrnuty do Cíle 1.

Závěrem, Cíl 5 dosáhl objemu 6,3 miliardy ECU (9,2 % z celkové hodnoty), přičemž Francie (2,3 miliardy ECU), Německo (1,4 miliardy ECU) a Itálie (0,96 miliardy ECU) byly hlavními příjemci. Zatímco opatření pod Cílem 5a neměla žádné územní zaměření, opatření pod cílem 5b se soustředila na venkovské oblasti, které představují 17,6 milionů obyvatel, což je 5 % celkového počtu. Zatímco se výdaje pod Cílem 5a soustředily na investice do výrobní oblasti, financování pod Cílem 5b bylo dostupné pro nové hospodářské aktivity ve venkovských oblastech (47,2 %), infrastrukturu a lidské zdroje (po 20 %) a životní prostředí (12,1 %).

Kromě národních a regionálních programů zařazených do cílů bylo Komisí předloženo celkem 16 podnětů Společenství s vyčleněným objemem 5,3 miliard ECU (7,8 % z celku) pro řešení specifických problémů určitých regionů nebo sektorů. S vyčleněným objemem přibližně 1,1 miliardy ECU podporovala iniciativa „Interreg“ přeshraniční spolupráci mezi sousedícími regiony, zatímco „Euroform“, „Now“ a „Horizon“ (764 milionů ECU) podporovaly projekty v oblasti odborného výcviku a tvorby pracovních míst.

„Leader“ (455 milionů EC) podporoval místní a venkovské rozvojové projekty a další iniciativy zaměřené na obnovu rozvoje průmyslových oblastí (Resider, Rechar, Retex, Renaval, Konver; celkem 1,1 miliardy ECU), nejvzdálenější regiony (Regis; 181 milionů ECU) nebo oblasti ochrany životního prostředí, energie, informačních technologií a výzkumu (Envireg, Regen, Prisma, Telematique, Stride; celkem 1,6 miliardy ECU). Za technického dohledu spustila Komise také pilotní projekty, sítě a studie a rovněž různé nástroje pro podporu malých a středních podniků, jako jsou „Střediska podnikatelských inovací“.

zpět na začátek kapitoly

Administrace a řízení

Administrace strukturálních fondů byla v letech 1989 až 1993 řízena souborem pěti nařízení Rady, která zajišťovala jejich efektivitu a koordinaci, implementaci a obecná opatření a implementaci každého ze tří fondů. Koordinační nařízení bylo přijato 24. června 1988, rozhodnutí Rady o zbylých čtyřech bylo učiněno 19. prosince 1988. Všechny vstoupily v platnost 1. ledna 1989.

Koordinační nařízení⁵ stanovuje uvedené cíle a principy, účely fondů, různé formy pomoci, přičemž nejdůležitější z nich jsou „Operační programy“, povinnost členských států zavést pro každý z cílů „regionální plán rozvoje“ (pro Cíle 1,2 a 5b) nebo „národní plán“ (pro Cíle 3 a 4). Následně by Komise přijala Rámce podpory ze strany Společenství (CSFs). Kromě toho si koordinační nařízení vyhrazuje právo spolufinancování až do výše 75 % pro akce pro Cíl 1 a 50 % v případě ostatních cílů.

Implementační nařízení⁶ určovalo obsah plánů a CSFs, větší projekty, pro které by bylo zapotřebí rozhodnutí Komise a stanovovalo systém povinností, plateb za akce a finanční kontroly. Obecná pravidla stanovovala uspořádání monitorování, vyhodnocování, poskytování zpráv a veřejných informací, které provázejí danou akci.

Tři implementační nařízení⁷ pro EFRR, ESF a EAGGE, část podpory, obsahovala další informaci o obsahu plánů a programů, jejich vhodnosti a o technické podpoře.

Je to výrazný posun od každoročního výběru projektů členskými státy a jejich přijímání Evropskou komisí k více strategickému, víceletému plánování postavenému na širokém partnerství mezi regiony, členskými státy a Evropskou komisí. Rozhodování o plánech (analýza), CSF (koordinace akcí) a operačních programech (implementace) bylo novou výzvou pro všechny zúčastněné. Na každé úrovni musely být nejprve stanoveny procedury pro řízení fondů, jejich sledování a kontrolu.

Kromě toho bylo nezbytné ve všech stupních provádění komunikace mezi idejemi a nástroji s různými tradicemi. Není proto překvapivé, že první generace operačních programů byla nebyla přijata před rokem 1990 a výsledkem toho bylo zpoždění jejich implementace. Avšak nová třída účastníků na evropské, národní a regionální úrovni a partneři mimo veřejnou správu se začali učit, budovat schopnosti a zkoušet nové způsoby řešení a partnerství pro regionální a místní rozvoj.

Pozn.:

¹ v cenách roku 1988
² „Dokončení vnitřního trhu", Bílý papír komise pro Evropskou radu (Milán, 28.–29. června 1985), KOM(85) 310
³ Padoa-Schioppa, Tommaso a jiní (1987). Efektivita, stabilita a rovnost: Strategie pro vývoj ekonomického systému Evropského společenství, Paříž; Cecchini, Paolo. (1988) Evropská výzva 1992: Výhody jednotného evropského trhu, Aldershot, Anglie.
⁴ v současných cenách
⁵ Nařízení rady (EEC) č. 2052/88 z 24. června 1988, Official Journal of the European Communities č. L 185 z 15.7.1988
⁶ Nařízení rady (EEC) č. 4253/88 z 19. prosince 1988, Official Journal of the European Communities č. L 374 z 19.12.1988
⁷ Nařízení rady (EEC) č. 4254/88, č. 4255 a č. 4256 z 19. prosince 1988, tentýž Offi cial Journal jako nahoře
⁸ včetně východoněmeckých spolkových zemí

zpět na začátek kapitoly