English version
| Název projektu | Rozpočtový dohled – transparentní a udržitelné veřejné finance | ||
| Gestor | MF | Spolugestor | |
| Zahájení projektu | 2011 | Ukončení projektu | 2015 |
Obsah, charakteristika projektu
Většina vyspělých ekonomik vykazuje v současné době mimořádně vysokou míru zadluženosti. Je proto pochopitelné, že celý rámec fiskální politiky, počínaje institucionálním uspořádáním (např. vytváření nezávislých fiskálních rad, nových fiskálních pravidel) a konče diskrečními zásahy ve formě snižování platů státních zaměstnanců při překročení deficitu, prochází i na mezinárodní úrovni diskusí a zásadními změnami. Fiskální nerovnováhy (deficity a dluh) jsou v některých zemích již dnes přinejmenším nadměrné. Světová hospodářská a finanční krize a následný vývoj obrátily pozornost také k teoretické analýze vztahu příčin a důsledků finančních krizí v souvislosti s otázkou fiskálních nerovnováh. Existující kauzální vztah lze pozorovat zejména ve dvou následujících směrech:
- nízká disciplinovanost vlád při koncipování a především pak realizaci fiskální politiky vede k vytváření a prohlubování fiskální nerovnováhy a je často jedním ze spouštěcích mechanismů finanční krize (obvykle měnové nebo dluhové);
- finanční krize (měnová, bankovní, dluhová) pak následně ovlivňuje hospodaření vládního sektoru a vede zpravidla k výrazné akceleraci dlouhodobé fiskální nerovnováhy.
V zemích jako je ČR sice momentálně situace není tak vážná, ale očekávané demografické a další dlouhodobé trendy nejsou příznivé. K zajištění dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí je třeba podniknout konsolidační kroky, které by však neměly mít negativní dopad na hospodářský růst a zaměstnanost.
Reformy rozpočtového procesu a fiskální konsolidace se v posledních 20 letech odehrály po celé Evropě s větším či menším úspěchem. Reformy veřejných financí (dále jen VF) jsou velice komplikované, protože se odehrávají napříč všemi oblastmi veřejné politiky. Reformy musejí být systematicky provázané, jednorázové dílčí úpravy v jednotlivých oblastech nejsou dostačující. Nejúspěšnější reformátoři VF zavádějí různá opatření víceméně nepřetržitě v dlouhém časovém horizontu (již od 80. let).
Samotné reformní úsilí však nemusí být dostačující, důležité je především politické odhodlání dodržovat fiskální disciplínu a zohledňovat při koncipování vládních výdajových politik dlouhodobý horizont. Nejúspěšnější konsolidace VF jsou téměř bez výjimky reakcí na rozsáhlou domácí hospodářskou či/a finanční krizi.
Tento projekt si klade za cíl uvést v praxi fiskální opatření, která zlepší hospodaření státu. Přestože veřejné finance v ČR doposud nevykazují extrémní fiskální nerovnováhy, je třeba připomenout rychlou dynamiku růstu dluhu sektoru vládních institucí a skutečnost, že saldo hospodaření vládního sektoru má výrazně strukturální charakter.
Opatření zaměřená na snižování deficitu a dluhu sektoru vládních institucí zahrnují jak krátkodobé spíše nárazové politiky, jejichž cílem je rychlé snížení schodku rozpočtu (privatizace, zmrazení/snižování růstu mezd státních zaměstnanců, zvýšení nepřímých daní), tak zejména strukturální reformy veřejných financí zaměřené na celkovou dlouhodobou fiskální udržitelnost.
Cílem pro malou otevřenou českou ekonomiku by mělo být dosažení strukturálně vyrovnaného hospodaření veřejných rozpočtů, které umožní proticyklické fungování fiskálních stabilizátorů. Tento cíl podpoří efektivní fungování numerického fiskálního pravidla.
Komplexní reforma veřejných financí obsahuje tři základní prvky:
- Reforma výdajů vládního sektoru
Realizace klíčových strukturálních reforem (zejména zdravotnictví, reforma důchodového systému, restrukturalizace státní správy atd.), které budou založeny na společenském konsensu o objemu veřejných statků poskytovaných vládním sektorem a zároveň neohrozí dlouhodobou udržitelnost systému veřejných financí.
- Reforma příjmů vládního sektoru
Oblast zahrnuje zejména daňovou reformu, která přinese nejen parametrické úpravy daňových sazeb, ale také například zjednodušení daňové soustavy, snížení celkových nákladů práce, rozšíření daňového základu, přesun těžiště od přímých k nepřímým k daním atd.
- Institucionální změny
Jedná se zejména o úpravu stávajícího fiskálního rámce, kterou se zajistí implementace Směrnice EU o požadavcích na fiskální rámce. Předpokladem efektivního fiskálního rámce jsou kvalitní, úplné, konzistentní a včasné datové zdroje (účetnictví a statistika), na jejichž základě lze připravovat realistické makroekonomické a rozpočtové prognózy pro fiskální plánování. Jejich výsledky budou podrobeny pravidelnému, transparentnímu, komplexnímu a nezávislému hodnocení. Součástí fiskálního rámce jsou víceleté výdajové rámce a víceletý rozpočtový výhled. Obě tyto součásti budou posíleny a doplněny numerickými fiskálními pravidly podporujícími dodržování střednědobých rozpočtových cílů omezujícími nárůst veřejných výdajů.
Návazně budou zavedena průhledná pravidla zadávání veřejných zakázek a zvýšena transparentnost hospodaření jednotek vládního sektoru a ucelenost rozpočtových rámců.
Popis stávající situace, důvody řešení
Deficit sektoru vládních institucí dosáhl v roce 2010 hodnoty 172,8 mld. Kč, tj. 4,7 % HDP a dluh sektoru vládních institucí narostl na 1 413,5 mld. Kč, tj. 38,5 % HDP. Podle konvergenčních kritérií by neměl deficit veřejných financí překročit 3 % HDP a vládní dluh 60 % HDP.
Pravidlo výdajových stropů je v České republice (v podobě střednědobých výdajových rámců) využíváno od roku 2004. V průběhu minulých let však výdajové rámce nebyly důsledně dodržovány. Samostatně nemají přímou vazbu na dluh a v době, kdy je dluh sektoru vládní institucí nízký, mohou být nastavovány velmi mírně.
Pravidlo není optimální pro samotnou fázi fiskální konsolidace (jeho účinnost je do značné míry limitována mírou ambicióznosti vládní konsolidační strategie, ale i problémem se zajištěním jeho vymahatelnosti), ale jako velmi vhodné se jeví pro období po její realizaci, kdy umožňuje působení automatických fiskálních stabilizátorů a deklaruje stabilitu a předvídatelnost vládní výdajové politiky. Protože jde o výdajové pravidlo, může při rozvolnění fiskální politiky kolidovat s dodržováním maastrichtského konvergenčního kritéria pro deficit sektoru vládních institucí.
Příklad ze zahraničí
Je třeba respektovat vývoj v Evropské Unii
Směrnice o nárocích na národní fiskální rámce ukládá členským státům povinnost implementovat minimální požadavky na národní fiskální rámce do konce roku 20131. Její hlavní principy lze shrnout do následujících bodů:
- „Dostupnost fiskálních údajů je základním požadavkem pro řádné fungování rámce rozpočtového dohledu Unie. Pravidelná dostupnost aktuálních a spolehlivých fiskálních údajů je klíčová pro řádné a dobře načasované monitorování, které na oplátku umožňuje rychlou reakci v případě nepříznivého rozpočtového vývoje.“
- „Aby rozpočtové rámce účinně podporovaly rozpočtovou kázeň a udržitelnost veřejných financí, měly by komplexně zahrnovat všechny jednotky vládního sektoru.“
- „Členské státy by se měly vyvarovat procyklických fiskálních politik a v hospodářsky příznivých obdobích by mělo být vyvíjeno vyšší konsolidační úsilí.“
- „…Jednoletá perspektiva představuje nedostatečný základ pro zdravé rozpočtové politiky. …roční rozpočet by měl být založen na víceletém fiskálním plánování, které vychází ze střednědobého rozpočtového rámce.“
- „…rozpočtové rámce členských států založené na pravidlech prokazatelně účinně posilují rozpočtovou kázeň… Přísná číselná fiskální pravidla by měla obsahovat jasně definované cíle a mechanismy účinného a včasného sledování. To by mělo vycházet ze spolehlivé a nezávislé analýzy provedené orgány funkčně nezávislými na finančních orgánech členských států. Zkušenosti s touto politikou kromě toho ukázaly, že aby číselná fiskální pravidla fungovala účinně, musí z jejich nedodržování vyplývat důsledky…“
Shrnutí zkušeností ze zahraničí
Střednědobý rozpočtový rámec
- střednědobý fiskální cíl a jeho dodržování pomocí stanovení pevného rozpočtového omezení; dodržování střednědobého rámce většinou není zakotveno v legislativě, má charakter závazného plánu a zvyšuje efektivitu a transparentnost ročních rozpočtů;
Rozpočtování shora-dolů
- návrh o alokovaném objemu výdajů na jednotlivé rozpočtové kapitoly připravuje pro vládu Ministerstvo financí, návrhy o rozdělení přidělené částky v rámci jednotlivých kapitol je pak ponecháno na jednotlivých správcích rozpočtových prostředků;
- opakem je tradiční, avšak zdlouhavý a méně efektivní přístup zdola-nahoru, kdy jednotlivá ministerstva předkládají své požadavky a návrhy ministerstvu financí, které se pak snaží najít kompromis;
Moderní metody finančního managementu2
- akruální účetnictví – o aktivech, pasivech, nákladech a výnosech se účtuje již v době, kdy se operace s nimi uskutečnily, nikoli až v době, kdy jsou přijaty či vydány peněžní prostředky, jež s uskutečněnými operacemi souvisejí (hotovostní báze). Tento účetní přístup zlepšuje uvědomění si finančních následků politických rozhodnutí – náklady se okamžitě promítají do rozpočtu. Nicméně pro zodpovědný finanční management a řízení veřejných financí jsou nezbytná také data na hotovostní bázi, která jsou klíčová zejména pro dluhový management a řízení likvidity. Optimální je tudíž systém zahrnující oba výše zmíněné principy;
Zaměření se na výsledky: výkonově orientované rozpočtování
- nový způsob hodnocení výkonu orientující se na měřitelné výsledky a odpovědnost za jejich dosažení;
Rozpočtová transparentnost
- dostupnost informací, interní kontrola a audity – nezávislá kontrola legislativou, kontrola společenská.
| Popis cíle | Měřítko | Hodnota |
|---|---|---|
| Zlepšení rozpočtové disciplíny – vyrovnanost veřejných rozpočtů zajišťující dlouhodobou udržitelnost veřejných financí | Saldo sektoru vládních institucí | Strukturálně vyrovnané hospodaření vládního sektoru |
| Zlepšení rozpočtové disciplíny – vyrovnanost veřejných rozpočtů zajišťující dlouhodobou udržitelnost veřejných financí | Hrubý konsolidovaný dluh vládního sektoru | Stanovení max. hodnoty zadluženosti |
| Populace | Dopady na různé skupiny populace díky úsporám ve výdajích. |
| Finanční dopady | Tlak na snižování deficitů veřejných financí – úspory, efektivita, hospodárnost. |
Popis realizace projektu
Česká republika již v současné době má zkušenosti s fungováním fiskálního rámce zavedeného v roce 2004, který obsahuje všechny standardní prvky, tj. stanovení fiskálních cílů pro následující tři roky, střednědobé výdajové stropy pro užší centrální vládu, střednědobý fiskální výhled a střednědobý rozpočtový výhled. Ministerstvo financí zahájilo analýzu stávajícího fiskálního rámce a po identifikaci jeho slabých míst připraví kroky nezbytné k implementaci směrnice Rady EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států v podmínkách ČR a naplnění záměrů, k nimž se vláda přihlásila ve svém programovém prohlášení. Mezi hlavní patří příprava zákona o rozpočtové kázni a odpovědnosti, formulace fiskálních pravidel, příprava uceleného fiskálního rámce a zajištění informačního pokrytí. Nicméně vyrovnanost veřejných rozpočtů je spojena také s dalšími reformními projekty týkajícími se důchodového a sociálního systému a zdravotnictví.
Dokončí se Integrovaný informační systém státní pokladna (IISSP) a budou posílena procesní pravidla při přijímání nových legislativních norem. Realizované kroky by měly směřovat k plné implementaci směrnice Rady EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států a plnění Konvergenčního programu České republiky.
Zákon bude definovat zásady rozpočtové kázně a odpovědnosti a zastřeší fiskální rámec tím, že explicitně stanoví fiskální cíl včetně navazujícího fiskálního pravidla pro celý vládní sektor i jeho jednotlivé subsektory. Tím zaváže vládu k tomu, aby vedla transparentní a odpovědnou politiku, jež v budoucnu neohrozí stabilitu, potažmo dlouhodobou udržitelnost veřejných financí. Vládě uloží povinnost vypracovávat zprávu o své rozpočtové strategii, dále bude upravovat některé nové povinnosti vlády, jak ve fázi přípravy rozpočtové strategie a jejího rozpracování do návrhu zákona o státním rozpočtu, tak i následně pro průběžný rozpočtový monitoring a ex post hodnocení výsledků uplynulého rozpočtového roku.
V rámci zákona o rozpočtové kázni a odpovědnosti bude zvážena povinnost vlády formulovat střednědobou strategii pro oblast příjmů, výdajů i salda státního rozpočtu (omezení nebezpečí manipulace prognóz příjmů a nadměrného optimismu) a její pravidelné předkládání Poslanecké sněmovně ke schválení.
Fiskální cíl se stanovuje pro střednědobý horizont: změna podílu strukturního (primárního) salda na HDP / velikost strukturního (primárního) salda s / bez jednorázových operací / poměr deficitu sektoru vládních institucí ku HDP / vyrovnaný celkový rozpočet / přebytkový celkový rozpočet / jiné vyjádření. Střednědobý cíl je závazný pro přípravu střednědobých výdajových rámců a rozpočtového výhledu. Vše musí respektovat fiskální pravidlo.
Střednědobé výdajové rámce budou i nadále stanovovány nominálně jako výdajový strop centrální vlády. Posilování jejich proticyklického působení zajistí dodržování pravidla, že neočekávané příjmy se použijí výhradně na snižování dluhu. Bude respektováno, že výdajové rámce jsou právně závazné. Budou přehodnoceny/omezeny důvody pro změnu rámce stanovené v rozpočtových pravidlech. Zjednoduší se metoda kalkulace výdajových rámců tak, aby se posílila jejich transparentnost a tím i komunikovatelnost. Tento princip prosazuje vyšší transparentnost, zužuje každoroční rozhodování, posiluje právní význam rámců, nutí více uvažovat v dlouhodobém horizontu.
Bude dokončen projekt Integrovaný informační systém státní pokladny. Již dnes je platební styk napojen na blok Řízení státního dluhu a poskytuje MF ČR v reálném čase souhrnné informace o pohybech na souhrnném účtu státní pokladny. Díky propojení subsystémů státní pokladny by v budoucnu mělo dojít k zpřesnění a prodloužení časového horizontu u informací v oblasti řízení likvidity, což napomůže výrazně omezit potřebu dluhového financování. Bude spuštěn blok Rozpočtový informační systém – příprava a realizace rozpočtu, který bude implementován jako centralizovaný informační systém u všech organizačních složek státu. Podpoří veškeré úkony při sestavení rozpočtu a umožní stanovení návrhu výdajů a příjmů rozpočtových kapitol i na nižší úrovni rozpočtového řízení. Dále podpoří rozpočtování v členění výdajových bloků a střednědobé rozpočtování. V okamžiku sestavení rozpočtu bude k dispozici detailní rozpis rozpočtu, který v dalších fázích umožní aplikaci moderních rozpočtových přístupů vedoucích k zvýšení efektivnosti, hospodárnosti a účelnosti vládních výdajových politik. Implementace systému povede ke snížení autonomie jednotlivých správců kapitol a omezí decentralizaci rozpočtového procesu. Transparentnost posílí skutečnost, že systém bude poskytovat celkové přehledy o všech změnách rozpočtu a evidovat všechny úpravy rozpočtu dle jednotlivých rozpočtových jednotek v celé organizační hierarchii.
Reforma účetnictví státu pokryje všechny subsektory vlády a zavede pro ně akruální účetní standardy. Zajistí spolehlivé vstupy pro fiskální statistiku v ESA 95.
Informatizace a informovanost: Díky lepší informovanosti lze ušetřit státu nemalé prostředky. Odborná veřejnost dovede rychle reagovat na nedostatky, pokud bude mít k dispozici informace o vývoji rozpočtu.
Je nutné zajistit nastavení přísnějších fiskálních pravidel, která by byla transparentní a vymahatelná. Dále je nutné prodiskutovat vytvoření Rozpočtové rady, která by hodnotila fungování fiskálních pravidel, plnění fiskálních cílů a svými doporučeními vytvářela tlak na jejich dodržování a nastavení budoucí fiskální politiky.
Aby navrhované úpravy fiskálního rámce rozpočtového procesu měly pozitivní vliv na fiskální disciplínu, musejí být vynutitelné. Je tak třeba upravit pravidla a instrumenty v souladu s posílením fiskálního rámce a posílením fiskální disciplíny.
