English version
| Název projektu | Vyšší kvalita a dostupnost regulace | ||
| Gestor | MV, MPO | Spolugestor | ÚV, MSp, resorty |
| Zahájení projektu | 2011 | Ukončení projektu | 2020 |
Obsah, charakteristika projektu
Projekt obsahuje opatření k systematickému zkvalitňování právních předpisů i koncepčních dokumentů v ČR a k vyšší dostupnosti a srozumitelnosti právních předpisů. Součástí projektu jsou opatření na zlepšení RIA/CIA (včetně zlepšení dostupnosti dat pro jejich zpracování) a opatření zaměřené na posilování účasti veřejnosti na legislativním procesu (např. i formou transparentního lobbyingu).
Popis stávající situace, důvody řešení
České právo v posledních dvaceti letech svého vývoje zaznamenalo velmi bouřlivý rozvoj daný transformací z centrálně plánované ekonomiky a komunistického režimu do současného demokratického zřízení s tržní ekonomikou. V průběhu transformačního procesu samozřejmě docházelo k častým novelizacím a změnám některých základních právních předpisů, což mělo obecně nepříliš pozitivní dopady na kvalitu českého právního řádu a na právní jistotu občanů. Na druhou stranu existuje rovněž skupina právních předpisů, která naopak v průběhu transformace změnami neprošla a v současné době již působí anachronicky. Tato právní úprava v některých případech svou strukturou a podobou jednotlivých ustanovení nereflektuje významné technologické, ekonomické a společenské změny, k nimž v posledních desetiletích došlo.
Kritika na celou řadu zákonů a jiných právních předpisů bývá málokdy doplněna ucelenou a především empiricky podloženou analýzou toho, do jaké míry kritizovaný předpis doopravdy v praxi způsobuje problémy.
Samostatným problémem vedle transformace právního řádu je nárůst objemu platného práva. Počet právních norem se od roku 1990 zvýšil čtyřikrát. Vzrostla jeho složitost a také množství vzájemných vazeb mezi právními předpisy České republiky. Zároveň se právo České republiky prolíná s právem Evropské unie. Právní řád je tak nyní mnohem rozsáhlejší a komplikovanější. Pro adresáta práva (občana, podnikatele, úředníka) je nyní mnohem složitější se v právu orientovat. Stejně tak je za využití stávajících nástrojů obtížné právo kvalitně tvořit.
Analýza stávající legislativy (cestovní mapa legislativních prací)
Je nutné vypracovat ucelenou a především empiricky podloženou analýzu, na jejímž základě bude možné sestavit cestovní mapu potřebných změn právních předpisů (evidence based policy). Ta by se měla vztahovat na delší časový horizont než plán legislativních prací vlády, který (vzhledem k tomu, že je omezen jen na jeden rok) v zásadě nemůže fungovat jako systematická cestovní mapa modernizace práva. Je třeba vypracovat metodiku jak systematicky vyhodnocovat dopady již přijaté regulace a provést rozsáhlou analýzu podoby současné legislativy. Dlouhodobým cílem je pravidelné vypracovávání střednědobého plánu legislativních prací vlády.
Systém eSbírka
Absence závazné elektronické verze právních předpisů, právně závazných úplných znění právních předpisů a moderní oficiální databáze právních informací ztěžuje občanům i podnikatelům seznamování se s platným právem. Adresát práva tak buď obtížně zjišťuje platnou a účinnou právní úpravu ze závazné listinné verze, nebo čerpá informace o platném právu z komerčních právních informačních systémů, jejichž pořízení a aktualizace jsou finančně náročné a které navíc neposkytují právně závaznou informaci o podobě platného práva. V obou případech je taková činnost časově, administrativně a finančně náročná. Chybějící napojení na právní informační systémy EU komplikuje seznamování se s právem EU a jiných členských zemí EU, a limituje tak konkurenceschopnost podnikatelů ČR oproti podnikatelům z jiných členských států EU. Tento problém má mimo jiné řešit projekt eSbírka připravovaný v gesci MV. Právní předpisy budou vyhlašovány elektronicky, včetně konsolidovaného (tj. úplného) znění platného k okamžiku jejich schválení, takže poskytnou dobrý přehled o obsahu právního předpisu, který adresáta práva zavazuje. Součástí systému eSbírka bude vedle portálu pro vyhlašování závazného elektronického znění právních předpisů i informativní část, kde se bude moci adresát práva seznamovat s textem předpisu ve spojení s odůvodňujícími a metodickými dokumenty a kde si bude moci přehlednou formou zobrazit různé časové verze právního předpisu. Uživatel systému bude mít přístup k informacím o připravované a vyhlašované legislativě včetně zasílání informací o změnách ve vymezených právních oblastech. Napojení na právní informační systémy EU umožní seznámit se s právem EU a jiných členských států EU, a zvýší tak konkurenceschopnost podnikatelů ČR vůči jiným podnikatelům z členských států EU.
Systém eLegislativa
Komplexnost právního řádu, množství právních norem a provázanost klade na legislativní proces velké nároky. Vzhledem k tomu, že v současné době nejsou k dispozici moderní a specializované nástroje pro tvorbu práva, vzniká v legislativním procesu množství legislativně-technických chyb a zvyšuje se nepřehlednost právní úpravy. Zvláště znatelně je nedostatek moderních prostředků pociťován při projednávání připomínek a pozměňovacích návrhů. Tento proces je v důsledku toho špatně přehledný, vede k chybám návrhů a postrádá požadovanou transparentnost. Problémem jsou i nedostatečná či neaktuální odůvodnění textu právního předpisu, která ztěžují projednání návrhu právního předpisu a adresátům právních norem následně i možnost pochopit obsah právních předpisů.
Specifický problém představuje i obecně nedostatečná legisvakanční lhůta, tj. časový úsek mezi vyhlášením právního předpisu ve Sbírce zákonů a okamžikem, kdy právní předpis nabude účinnosti. Téměř třetina právních předpisů nabývá účinnosti dnem vyhlášení, což významně ztěžuje možnost seznámit se s novou právní úpravou.
Z těchto důvodů MV připravuje ve spolupráci s Úřadem vlády systém eLegislativa, na jehož základě bude možné tvořit právo formálně i obsahově kvalitněji. Tento systém zavede tvorbu, projednávání a schvalování práva v moderních elektronických nástrojích a v úplném znění. Ty umožní systematickou práci s právním předpisem a vytvoří platformu pro sjednocování právní terminologie a pro důsledné provázání právních předpisů navzájem i s právem Evropské unie. Systém zavede přísnější pravidla tvorby odůvodnění právních předpisů a omezí zkracování legisvakanačních lhůt pouze na zcela nezbytné případy. Zároveň usnadní efektivnější provádění RIA (CIA) a účast veřejnosti na legislativním procesu.
Hodnocení dopadů legislativy (RIA)
Specifickým nástrojem pro zkvalitnění právního řádu, tedy především nově přijímaných předpisů, je hodnocení dopadů regulace (Regulatory Impact Assessment – RIA). RIA je jedním z důležitých nástrojů pro zvyšování kvality regulace. Hodnocení dopadů regulace zahrnuje soustavu analytických metod směřujících k systematickému hodnocení negativních a pozitivních dopadů navrhovaných či existujících právních předpisů v oblasti hospodářské, sociální a environmentální. Hodnoceny mohou být rovněž dopady na různé ekonomické a sociální skupiny. Data a informace získané v rámci procesu hodnocení dopadů regulace slouží jako podklad pro politické rozhodování o přijetí či nepřijetí navrhované právní úpravy nebo jako podklad pro přehodnocení/úpravu či zrušení legislativy stávající.
Povinnost zpracovávat RIA jako nedílnou součást legislativního procesu byla zavedena 1. 11. 2007. Týká se s několika výjimkami všech návrhů předpisů připravovaných na úrovni ústředních orgánů státní správy. Závěrečná zpráva z RIA je součástí důvodové zprávy.
Dosavadní průběh procesu implementace RIA byl zhodnocen v několika zprávách. Poslední Zpráva o účinnosti Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace byla zpracována za rok 2008. Tento materiál vláda vzala na vědomí usnesením ze dne 16. září 2009 č. 1187. Od té doby nedošlo k žádným podstatným normativním změnám, mimo jiné i z důvodu rozdílných přístupů jednotlivých vlád v daném období.
Základní identifikované problémy při provádění RIA jsou:
- zpracování hodnocení dopadů regulace nepředchází rozhodnutí o zpracování návrhu právního předpisu,
- formální přístup ke zpracování variant, popisu rizik a konzultačnímu procesu,
- mechanické používání struktury RIA bez ohledu na charakter návrhu právního předpisu a reálné možnosti variantního řešení,
- absence hodnocení dopadů regulace u materiálů koncepční povahy a legislativních návrhů dalších subjektů zákonodárné iniciativy,
- hodnocení dopadů regulace RIA postihuje v současné době pouze návrhy nových právních předpisů, ačkoliv podstatná část byrokratické zátěže je obsažena v existujících předpisech.
Vyjma formálního přístupu celé řady resortů ke zpracování RIA je pak ještě nutné připomenout, že se povinnost zpracovávat RIA nevztahuje na poslanecké a senátní návrhy zákonů ani na pozměňovací návrhy, které často mají zásadní efekt na znění zákona i na jeho dopady. Z těchto důvodů je potřebné provést řadu kroků k zefektivnění aplikace RIA a přijmout opatření, která by maximálně eliminovala riziko přijetí nekvalitní a nepromyšlené legislativy z podnětu Parlamentu ČR, aniž by zároveň došlo k jakémukoliv narušení ústavní svrchovanosti moci zákonodárné (blíže k tomu v popisu realizace).
Hodnocení korupčních rizik (CIA)
Součástí RIA by mělo být hodnocení korupčních rizik (Corruption Impact Assessment – CIA) pro všechny nové a vybrané stávající zákony. Hlavním cílem CIA je boj proti korupci a jejímu etablování v právním řádu České republiky. Prostřednictvím zavedení CIA bude možné identifikovat, zhodnotit a porovnat korupční rizika a navrhnout opatření k jejich snížení či eliminaci v nových i stávajících právních předpisech.
Hodnocení dopadů korupčních rizik (CIA) se až dosud neprovádělo. Jedná se o nové téma, které bylo poprvé formulováno v Programovém prohlášení vlády ze dne 4. srpna 2010. Jeho zavedení je považováno za zásadní podmínku zefektivnění boje s korupcí.
Při zavádění hodnocení korupčních rizik (CIA) se jako optimální jeví navázat na stávající metodiku pro hodnocení dopadů regulace (RIA). Z hlediska implementace je výhodné zapracovat metodiku CIA v rámci systému hodnocení dopadů regulace (RIA), čímž dojde mimo jiné k využití synergického efektu.
Expertní instituce dohledu nad odborným prováděním RIA a CIA
Ideálně by měl být celý proces CIA společně s RIA zastřešen nezávislou expertní institucí. Tento orgán by měl doplňovat exekutivní práci Výboru pro kontrolu kvality hodnocení dopadů regulace, jehož činnost je v gesci MV, a činnost dalších specializovaných skupin, které se v rámci veřejné správy RIA zabývají (např. odbor 04110 MPO), o nestrannou a expertní kontrolu. Nezávislá, nadresortní evaluace RIA/CIA by měla přispět k depolitizaci celého procesu hodnocení.
RIA a CIA k připravované evropské regulaci
Vzhledem k objemu regulace, která do ČR pravidelně přichází z EU, je součástí tohoto projektu i opatření spočívající v předběžném zpracování RIA/CIA na připravovanou EU regulaci. Cílem tohoto opatření je připravovat předběžné hodnocení dopadů a následně je využívat při formulování národních pozic k připravované evropské legislativě. V pozdějších fázích procesu je možné tato hodnocení případně rozpracovávat do „rámcové pozice“ k již publikovaným návrhům Komise. Pokud se podaří propojit přípravu na projednávání nových evropských návrhů s vyhodnocováním potencionálních dopadů na ČR, pak bude možné vytvářet předpoklady pro včasné stanovení transpoziční strategie před schválením výsledného návrhu a otevře se prostor pro aktivní ovlivňování návrhu ve fázi jeho přípravy ze strany Evropské komise.
Veřejné konzultace a transparentní lobbying
S prováděním RIA souvisí i problém nedostatečných konzultací změn a nových právních předpisů s dotčenými skupinami. Konzultace s regulovanými subjekty jsou významným nástrojem k alespoň částečnému překonání několika zásadních problémů vztahu regulátora a regulovaných subjektů (asymetrický přístup k informacím, morální hazard a profesní slepota regulátora). Veřejné konzultace mají nepochybně potenciál přispět ke zkvalitnění právních předpisů. Realizace konzultací nemusí být nákladná, nicméně vyžaduje čas, který legislativní proces momentálně pro tuto aktivitu příliš neposkytuje. Do doby než bude implementován systém eLegislativa, který má potenciál stát se vhodnou centrální platformou k vedení přehledné evidence o probíhajících veřejných konzultacích, je možné konzultační praxi zefektivnit a posílit v rámci navrhovaných změn procesů hodnocení dopadů regulace (nová metodika RIA/CIA, svodná stránka s navazujícími službami, zlepšení systému DaTaKo apod.). Jako vhodné opatření se v rámci tohoto projektu jeví i zavedení transparentního lobbyingu a jeho využití v rámci otevřených konzultací.
Příklad ze zahraničí
Využívání moderních oficiálních právních databází, elektronické vyhlašování právních předpisů a tvorba práva prostřednictvím specializovaných nástrojů je standardem ve většině zemí EU. Členské státy EU je považují za nezbytný předpoklad toho, aby mohla být reálně plněna zásada „neznalost zákona neomlouvá“ a aby byla zajištěna kvalita, přehlednost a srozumitelnost právních předpisů.
- Velká Británie – vedoucí stát v provádění RIA, v roce 1998 byla RIA oficiálně zavedena jako hlavní aktivita programu “Lepší regulace“
- Polsko – 1999 střednědobý národní program rozvoje – jednou z hlavních priorit RIA; květen 2000 – pilotní projekt; 2001 – RIA povinná pro zákony přijímané radou ministrů včetně veškeré primární a sekundární legislativy
- Německo – RIA požadována pro primární i sekundární legislativu, kontrola kvality RIA ministerstvem vnitra
CIA analyzuje faktory způsobující korupci a snaží se včas, před schválením regulace, identifikovat determinanty korupčního rizika. Několikaleté zkušenosti z Jižní Koreje ukazují, že pomocí systematického hodnocení korupce je možné dosáhnout významných pozitivních změn v relativně krátkém čase.
Transparentní lobbying jako součást konzultací k hodnocení dopadů je součástí normotvorby v EU, registry lobbyistů jsou v USA, Austrálii a řadě dalších vyspělých stát.
Popis realizace projektu
Projekty eLegislativa a eSbírka
Odpovědnost za realizaci projektů eLegislativa a eSbírka má Ministerstvo vnitra ve spolupráci s ministrem spravedlnosti a předsedou Legislativní rady vlády. Předpokládá se úzká spolupráce se zástupci jednotlivých ministerstev, Parlamentu České republiky, s Ústavním soudem a s odborníky z oblasti práva i informačních technologií.
Architektura projektu již byla vyřešena. Realizace projektů eSbírka a eLegislativa vyžaduje přijetí nové právní úpravy elektronické publikace a elektronické tvorby právních předpisů. Základní rysy nezbytných změn zakotvila „Koncepce elektronické Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a elektronického legislativního procesu“, kterou vláda uložila realizovat svým usnesením č. 975 ze dne 27. července 2009 a dále usnesení vlády č. 554 ze dne 3. srpna 2010, kterým vláda schválila věcný záměr právní úpravy Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a elektronického legislativního procesu.
Technická realizace navrhované koncepce je založena na dvou hlavních pilířích, jimiž jsou systém elektronické Sbírky zákonů a mezinárodních smluv („eSbírka“) a systém elektronického legislativního procesu („eLegislativa“). Systémy zajistí nepřetržitou dostupnost právního předpisu ve strukturovaném a konsolidovanéNavazuje na projekt v rámci schválené Protikorupční strategie vlády (kap. 5.5: Analýza komplexní právní úpravy v oblasti lobbyingu).
