Strategie mezinárodní konkurenceschopnosti ČR – přílohy



Příloha č. 4 – Opatření se vztahem k boji proti korupci

Strategie mezinárodní konkurenceschopnosti České republiky na období 2012 – 2020 (SMK) je zaměřena na zefektivnění české ekonomiky, s nímž nutně souvisí i odstraňování korupce, jakožto společenského jevu, který efektivitu české ekonomiky výrazně snižuje (hovoří se o dopadech až ve výši 1 – 3% HDP ročně). Vizí SMK je zajistit prostřednictvím zvýšení konkurenceschopnosti pro české občany a české podniky dlouhodobě udržitelný ekonomický růst podpořený kvalitním institucionálním prostředím. Proto se SMK hlásí v obecné rovině k Strategii vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012. Některá opatření v boji proti korupci pak SMK přejímá a rozšiřuje, vzhledem k jejich významným pozitivním synergiím s posilováním české konkurenceschopnosti. Mezi taková opatření a projekty patří:

• Projekty zaměřené na boj proti korupci obecně:
  • Zefektivnění nakládání s veřejným majetkem, rozpočtová transparentnost
  • Důsledná aplikace RIA a CIA v legislativním procesu a s nimi spojené veřejné konzultace a transparentní lobbying
  • Otevřené vládnutí a zveřejňování dat a informací o veřejných institucích
• Dílčí projekty zaměřené na boj proti korupci v určité oblasti:
  • Protikorupční a racionalizační změny v zakázkách a nákupech zdravotnické techniky a léků
  • Transparentnost výběrových řízení pro zajištění významu rovnováhy kvality a ceny při nákupu léků
  • Transparence v migrační politice
  • Stabilní systém hodnocení kvality VaV institucí

Pro komplexní představu jsou níže v tomto dokumentu uvedeny základní charakteristiky obecných opatření zaměřených na posilování konkurenceschopnosti a boj proti korupci.

Projekty zaměřené na boj proti korupci obecně

Zefektivnění nakládání s veřejným majetkem, rozpočtová transparentnost

Z hlediska SMK mají protikorupční aspekty následující navrhovaná opatření:

1. finanční kontrola, finanční řízení a transparence veřejných rozpočtů,
2. dispozice s veřejným majetkem,
3. veřejné nákupy – zejména ty uskutečňované prostřednictvím veřejných zakázek.

Ad 1) Pro zvyšování konkurenceschopnosti a produktivity veřejného sektoru v ČR je základní podmínkou fungování finanční kontroly a finančního řízení. Základem pro navrhované změny v procesech nakládání s veřejnými prostředky je zavedený řídící a kontrolní systém na všech úrovních veřejné správy ČR se zvláštním důrazem na oblast veřejných rozpočtů.

Finanční kontrolu ve veřejné správě upravuje v současné době zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon zcela nenaplňuje nejlepší praxi finančního řízení, jehož nedílnou součástí je kontrola jako prevence a jeden z účinných nástrojů pro odhalování indikátorů korupce, podvodů, zneužívání aktiv státu a EU. V rámci plnění Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012 (dále jen „Protikorupční strategie“) se připravuje novela tohoto zákona, nicméně ve střednědobém horizontu se dá očekávat nutnost jeho nahrazení novou koncepční úpravou.

Realizace nového zákona o finančním řízení a interním auditu by mohla vycházet z řady analýz a projektů, které byly vypracovány v rámci a v návaznosti na dokument „Koncepce kontrolního systému v ČR se zaměřením na finanční kontrolu“ na léta 2006 až 2013, kterou vláda schválila svým usnesením č. 1570 dne 7. prosince 2005. Tato koncepce byla vypracovaná v návaznosti na negociační jednání před vstupem ČR do EU ke kapitole 28: Finanční kontrola a ostatním navazujícím kapitolám a na základě analýzy současného systému kontroly ve státní správě ČR (schválené Usnesením vlády č. 738/2005) a zohledňuje výsledky konzultací s odborníky EK a členských států EU v rámci probíhajících twinningových projektů, mezinárodních a národních konferencí k problematice řídícího a kontrolního systému veřejné správy moderního státu 21. století, jakož i poznatky z dosavadní praxe.

Realizace navrhovaného opatření ve střednědobém horizontu by měla vést k zefektivnění nakládání s veřejnými prostředky v úzké provázanosti na právní ukotvení konceptu zásadních změn v oblasti manažerské odpovědnosti, interního auditu a centrální koordinace obou těchto základních prvků řídícího a kontrolního systému veřejné správy.

S problematikou kontroly hospodaření státu a veřejných institucí souvisí ještě otázky spojené s veřejnou kontrolou. V této oblasti je dlouhodobým problémem, který efektivně znemožňuje veřejnou kontrolu, nepřehlednost veřejných rozpočtů pro veřejnost a občany. Z tohoto důvodu se navrhuje publikace veřejných rozpočtů ve formátu srozumitelném pro veřejnost a s jejich případným následným navázáním na systém Státní pokladny.

Ad 2) Roztříštěnost právní úpravy a neexistence centrálního zveřejňovacího systému v určité míře nahrává korupci a neefektivitě při dispozici veřejným majetkem, neboť zájemce ze soukromého sektoru o koupi/pronájem/směnu aj. musí sledovat mnoho různých zdrojů informací.

Tento systém tedy na straně poptávky nemotivuje dostatečnou hospodářskou soutěž – a přitom veřejné instituce každoročně pronajímají nebo prodávají majetek v řádu miliard korun. Opatření navrhované v tomto projektu se zaměřuje na zefektivnění interakce nabídky a poptávky po veřejném majetku a na zvýšení průhlednosti nakládání s ním, což by mělo přispět ke zvyšování výnosů z této činnosti.

Navrhují se dvě opatření. První spočívá v realizaci centrální platformy, kde by měly být soustředěny informace o všech dispozicích majetkem veřejných institucí a kde bude možné uživatelsky příznivé vyhledávání, bude vedena statistika o dispozici veřejným majetkem i o jeho kupcích, prodejních cenách apod. Platforma by měla být zároveň výhledově propojena se systémem Státní pokladny tak, aby mohla být efektivně využita pro účely finanční kontroly.

Druhé opatření pak směřuje k rozboru právní úpravy dispozice veřejným majetkem a k její případné změně. Změna by se mohla týkat zakotvení jednotného postupu při dispozici veřejným majetkem pro veřejné instituce, které se v současnosti řídí různou právní úpravou. Postup prací na druhém z navrhovaných opatření by měl být koordinován mezi resorty (zejména MF a MV a dalšími rezorty a institucemi).

Zvýšená efektivita při prodeji veřejného majetku má potenciál být významným prvkem v budování konkurenceschopnosti ČR i v boji proti korupci. Opět, i v tomto případě je možné říci, že by toto opatření mělo přispět k omezení korupce, větší efektivitě nakládání s veřejnými prostředky a k tlaku na zlepšení cen, za které se prodeje veřejného majetku realizují.

Ad 3) Dostupná data o veřejných zakázkách, které jsou jednoznačně považovány za jednu z korupcí nejvíce zasažených oblastí veřejných institucí, ukazují, že je na straně nabídky – tj. mezi dodavateli – nízká míra konkurence. To je významný problém, neboť nelze dosáhnout úspor z efektu konkurence. Tato situace navíc naznačuje, že řada podnikatelů se o zakázky neuchází, buď proto, že předpokládá, že je bez korupce nelze vyhrát, nebo proto, že se o nich ani nedozví.

Z tohoto důvodu je důležité, aby systém veřejných zakázek regulovaný zákonem o veřejných zakázkách (podlimitní a nadlimitní zakázky) nebo směrnicemi zadavatele (zakázky malého rozsahu) byl přehlednější, transparentnější a lépe kontrolován. K tomuto cíli směřují opatření navrhovaná v rámci tohoto projektu, která se týkají zejména lepší publicity, monitoringu, kontroly a přehlednosti zadávání veřejných zakázek. Část opatření je legislativního charakteru a předpokládá novelizace zákona o veřejných zakázkách, část opatření je pak spíše nelegislativního charakteru a zabývá se technickými řešeními, která mají vést k větší transparenci a soutěži o veřejné zakázky mezi uchazeči.

Podobně problematická jako ve veřejných zakázkách, ne-li horší, je i situace týkající se veřejných soutěží o granty, podpory a jiné veřejné prostředky. I zde se vytváří prostor pro korupci, daný složitostí procesů při žádání o veřejné prostředky, dále nízkou mírou transparence těchto procesů a obecně špatně fungující kontrolou systému. Tato oblast nakládání s veřejnými prostředky musí být rovněž zpřehledněna a lépe kontrolována – mj. proto, že jde ve vztahu k veřejným zakázkám o spojitou nádobu – tj. boj s korupcí a neefektivitou v jedné z oblastí musí být proveden i v druhé oblasti, aby došlo ke skutečnému zlepšení.

Hodnocení dopadů regulace (RIA) a transparentní lobbying

Hodnocení dopadů regulace (Regulatory Impact Assessment – RIA) je jedním z důležitých nástrojů pro zvyšování kvality právních předpisů i legislativního procesu jako takového. Hodnocení dopadů regulace zahrnuje soustavu analytických metod směřujících k systematickému hodnocení negativních a pozitivních dopadů navrhovaných či existujících právních předpisů v oblasti hospodářské, sociální a environmentální. Hodnoceny jsou rovněž dopady na různé ekonomické a sociální skupiny.

Právě hodnocení dopadů z hlediska zájmových skupin je nejvýznamnějším aspektem RIA v oblasti boje proti korupci. RIA se totiž zabývá hodnocením variant, jak konkrétní zákonné ustanovení v praxi aplikovat. Zvolena by měla být taková varianta, jejíž celospolečenské přínosy nejvýrazněji převyšují jeho náklady. Při vyhodnocování návrhů zákonů a jiných právních předpisů tak lze již před přijetím konkrétní varianty právní úpravy identifikovat typy opatření, jejichž přínosy budou intenzivně svědčit pouze jedné konkrétní zájmové skupině a pro všechny ostatní budou znamenat pouze náklady, a tyto návrhy již v této fázi vypustit. Díky RIA by se tak do zákonů již ve fázi jejich přípravy nemělo dostat přílišné množství jasně vylobbovaných ustanovení. Zkušenosti zemí, kde RIA zavedena správně vytvořený a implementovaný systém hodnocení dopadů napomáhá ke zlepšení efektivnosti a účinnosti vládnutí a rovněž v širším kontextu přispívá k posílení výkonnosti tržního hospodářství a zlepšení fungování hospodářské soutěže.

Hlavním přínosem RIA tedy je, že přináší zdůvodnění výběru určité alternativy regulace (proč je nejlepší…), které je podložené důkladnou analýzou a logickou argumentací, což zmenšuje prostor pro účelová a neopodstatněná ustanovení. Povinnou součástí RIA jsou navíc veřejné konzultace, v jejichž rámci se k provedenému hodnocení mohou vyjádřit všechny dotčené skupiny – de facto se jedná o transparentní lobbying. Příkladem strukturovaných konzultací je například mechanismus, kterým komunikaci s veřejností při přípravě evropských hodnocení dopadů realizuje Evropská komise¹.

Tento přístup má následující výhody:

• dotčené subjekty (asociace, jednotlivé podniky, sdružení apod.) budou mít jasně danou příležitost se vyjádřit – jakékoliv následné mediální či politické tlaky (např. v podobě přílepků) bude možné odmítnout s tím, že daný subjekt již měl možnost se vyjádřit a své stanovisko obhájit
• náprava reputace transparentního lobbyingu – lobbying je součástí demokracie a nemusí být nutně spojován s korupcí; zavedení systému transparentního lobbyingu umožní slušným subjektům hájit v legislativním procesu oficiálně své zájmy
• vytvoření registru lobbyistů , což je jeden ze zásadních kroků k pozvolnému boji s korupcí a ke kultivaci české politické scény, na níž se lobbying i v současnosti běžně odehrává
• sběr užitečných podnětů z praxe (konkrétně vyjádření subjektů z řad dotčených skupin k možným ekonomickým, společenským a environmentálním dopadům navrhované právní úpravy a k jejímu možnému vlivu na korupci)
• vytvoření kanálu pro systematické komunikace s veřejností a vzdělávání veřejnosti v právní oblasti.

K tomu, aby v České republice RIA skutečně vedla k výše popsaným přínosům pro boj s korupcí, však vede ještě poměrně dlouhá cesta, která s sebou nese několik základních nutných kroků:

• RIA musí být povinná pro všechny subjekty se zákonodárnou iniciativou. Musí vymizet praxe, kdy zájmová skupina instruuje „své poslance“, aby do zákona projednávaného v Poslanecké sněmovně na poslední chvíli „vsunuli“ bez komentáře a odůvodnění účelové paragrafy, které členům takové zájmové skupiny následně zaručí mnohdy nemalý prospěch posvěcený zákonnou úpravou. RIA musí být povinná i na předpisy a pozměňovací návrhy poslanců a senátorů².
• Příprava a zpracování RIA musí předcházet tvorbě právního předpisu, který je hodnocen, zpracovávání RIA k již připravenému paragrafovanému znění zákona výrazně snižuje účinnost hodnocení a RIA se tak stává jen formálním dokumentem bez valného významu.
• Konzultace prováděné v rámci RIA by neměly být ryze formální – musí být zřejmé, že s připomínkami dotčených skupin se bude dále pracovat a budou buď zohledněny, nebo popřeny na základě věcné argumentace. Pokud tomu tak nebude, dotčené skupiny se nebudou konzultací účastnit.
• Transparence procesu přípravy RIA je základním stavebním kamenem nutným proto, aby RIA měla skutečně protikorupční efekty. Zpracované RIA, připomínky k nim a data pro ně využitá musí být veřejně dostupné, nejlépe v otevřeném formátu, na webu a musí v nich být možné vyhledávání.
• Kvalita zpracování RIA musí být kontrolována nejen po formální, ale i odborně po věcné stránce, jinak nedosáhne kýžených efektů³.

Je zřejmé, že provedení výše popsaných kroků bude bezpochyby vyžadovat zásadní změny legislativního procesu (např. v Jednacích řádech Poslanecké sněmovny a Senátu, v Legislativních pravidlech vlády aj.), bude klást zvýšené nároky na kvalitu lidských zdrojů a jejich koordinaci⁴ a v počáteční fázi bude nepochybně vyžadovat i dodatečné prostředky ze státního rozpočtu. Vzhledem k tomu, že by však poctivá aplikace RIA měla přispět k omezení korupce, a to korupce zabudované do zákonů a právních předpisů, lze se domnívat, že přínosy z ní plynoucí výrazně všechny popsané náklady převýší.

Hodnocení korupčních rizik (Corruption Impact Assessment)

Provádění hodnocení korupčních rizik CIA pro všechny nové a vybrané stávající zákony je jedním z nástrojů, který by měl pomoci rozkrýt a eliminovat nekvalitní a korupci umožňující legislativní prostředí. CIA by se měla stát nejen nedílnou součástí hodnocení dopadů regulace (RIA), ale i celého legislativního procesu.

Podobně jako RIA je i CIA soustava metod, jejímž prostřednictvím jsou analyzovány faktory způsobující korupci. Prostřednictvím zavedení CIA bude možné identifikovat, zhodnotit a porovnat korupční rizika a navrhnout opatření k jejich snížení či eliminaci v nových i stávajících právních předpisech. Ještě před přijetím regulace, CIA pomáhá identifikovat determinanty korupčního rizika.
Příkladem otázek, na něž by se měla CIA soustředit, jsou následující:

• Je v rámci dané agendy za rozhodování zodpovědná konkrétní osoba?
• Je veřejně známo, která osoba rozhoduje? Ex ante, ex post?
• Lze jednoznačně identifikovat, jak rozhoduje, na základě jakých podkladů?
• Jak lze danou osobu postihnout za vadná rozhodnutí?
• Existuje srovnání s činností jiných osob v dané agendě?
• Počet osob, které na dané problematice pracují a rozhodují?
• Jak funguje kontrola činnosti dané osoby (frekvence, detailnost, kontrolní orgán)?
• Kolik je kontrolních orgánů v poměru k počtu úředníků rozhodujících o dané agendě?
• Kde je umístěn úředník provádějící danou agendu a kde se nachází kontrolní orgán?
• Zveřejňují se údaje o dané problematice? Zveřejňují se způsobem umožňujícím dálkový přístup? Zveřejňují se ve formátu, s nímž je možné dále pracovat (např. xml, xls…)?
• Zveřejňují se údaje o celém procesu/agendě nebo jen jejich část? Zveřejňují se údaje ex ante, průběžně, ex post?
• Kdo a jak často kontroluje zveřejněná data?
• Vypovídají zveřejněná data opravdu o struktuře rozhodovacího procesu (tzn. lidově řečenou – jedná se o data, z nichž lze něco vyčíst?)?
• Odpovídá systém zveřejňování nějakému již funkčnímu zahraničnímu vzoru (např. OECD, jiné členské státy aj.)?
• Shromažďují se a zveřejňují se příklady dobré nebo špatné praxe? Jsou dostupné dálkově? Mohou je úředníci/regulátoři využívat při svém rozhodování a případně dále doplňovat?
• Je jasně uvedeno, které údaje se nezveřejňují a proč? Je určeno, kdo a s jakou frekvencí kontroluje údaje, jež se nezveřejňují?
• Jak početné skupiny se rozhodnutí týká (pozitivně i negativně)?
• Ekonomická síla zájmových skupin?
• Profesionalita kompaktnost dané zájmové skupiny?
• Účastnily se všechny zájmové skupiny transparentně konzultací?
• aj.

Několikaleté zkušenosti z Jižní Koreje ukazují, že je možné pomocí systematického hodnocení korupce dosáhnout významných pozitivních změn v kvalitě právního řádu v relativně krátkém čase. Ideálně by měl být celý proces CIA společně s RIA zastřešen nezávislou expertní institucí, kterou by mohla být například zamýšlená nezávislá rada (viz poznámka pod čarou 5).

Otevřené vládnutí a zveřejňování dat a informací o veřejných institucích

Poskytování informací je jednou ze základních služeb veřejné správy. V současné době orgány veřejné správy provozují velké množství nejrůznějších registrů, které spolu ovšem nejsou plně provázány a občan tak není schopen tyto informace efektivně využít – například pro watchdog aktivity a boj s korupcí.

V oblasti poskytování informací, která je jednou z významných činností veřejné správy, se vyskytují problémy, které lze rozdělit v zásadě na dva typy:

• informace nejsou zveřejňovány způsobem, který by umožnil jejich efektivní využití v boji proti korupci (tj. data jsou zveřejňována v nevhodných formátech, způsobem, který neumožňuje vyhledávání apod.)⁵;
• některé informace a data se nezveřejňují vůbec (popřípadě si je musí občan vyžádat dle zákona o poskytování informací) – jedná se například o informace, které mají veřejné instituce k dispozici, nicméně veřejné instituce je nikdy nezveřejnily. To se týká například řady statistik, výzkumů, analýz a auditů, které si veřejné instituce nechaly zpracovat, ale které se ovšem nikdy nedostaly dále než k příslušnému úředníkovi, který si je objednal.

Oba výše uvedené problémy blokují další užití a zvyšují náklady obětované příležitosti, neboť zahraniční praxe ukazuje, že zveřejňování dat vede k jejich dalšímu, obvykle produktivnímu, využití ze strany vědy a výzkumu, podnikatelského sektoru aj. Veřejné instituce také tajnůstkářským přístupem ke zveřejňování dat připravují občany o možnost vystupovat v roli „hlídacího psa“ (neboli neformálního kontrolního orgánu).

Jak ukazuje studie Evropské komise MEPSIR z roku 2006, má zveřejňování dat shromažďovaných a produkovaných veřejnou správou významné pozitivní ekonomické efekty v podobě veřejné kontroly, vytváření prostoru pro vznik sekundárního průmyslu (např. společnosti, které kombinují informace z veřejných rejstříků a poskytují je ve strukturované podobě klientům, poradenské společnosti) i aplikovaného výzkumu (zejména v oblasti ekonomie a společenských věd). Zatímco některé státy možností, které nabízí Open Government a Open Data hojně využívají (Velká Británie, Slovinsko, Nizozemí, Švédsko, Finsko), ČR se doposud k této vlně příliš nepřiblížila.

Vhodným, nákladově efektivním a účinným opatřením by bylo zpřístupnění Obchodního rejstříku pro stahování xml (s následným pozvolným zpřístupňováním Sbírky listin), podobným způsobem by pak měly být postupně pro další užití uvolňovány i informace z dalších registrů a rovněž z webových stránek ministerstev a dalších veřejných institucí.

1. Systém transparentního lobbyingu předpokládá povinnou registraci subjektů, které se chtějí ke konkrétnímu předpisu (nebo skupině předpisů) vyjádřit. V rámci registrace musí každý subjekt deklarovat, jakou zájmovou skupinu zastupuje (případně, zda zastupuje pouze sám sebe) – tedy v podstatě odkrýt intenzitu svého především hospodářského zájmu v dané oblasti. Každému konzultačnímu příspěvku může pak být na základě deklarovaného zájmu na dané problematice přikládána určitá váha, s jakou je zohledňován při následném dopracování předpisu.
2. Současný trend směřující k tomu, že se „obchází“ legislativní proces a důležité změny se prosazují poslaneckými iniciativami, je velmi negativní a podrývá významným způsobem důvěru veřejnosti v právo.
3. Z hlediska očekávaných dopadů na podnikatelský sektor a na veřejné rozpočty apod.) a kvality jejich vyhodnocení by měla mít dohled nezávislá odborná instituce (komplement k technické podpoře zajišťované Výborem RIA na MV). Tato rada (která by mohla fungovat jako dvojče Legislativní rady vlády složené z expertů na rozpočty a regulaci) by měla fungovat jako záchranná brzda proti právním předpisům, které mohou mít zásadní negativní dopady na ekonomiku, veřejné rozpočty, zaměstnanost, hospodářskou soutěž, popř. environmentální či společenské dopady, a u nichž předkladatel intenzitu těchto dopadů nevyhodnotil nebo vyhodnotil nesprávně či nedostatečně. Posoudí-li rada, že právní předpis je nesprávně vyhodnocen (RIA či CIA) a že by mohl mít výše popsané negativní dopady, bude moci legislativní proces přerušit a předpis s RIA a CIA vrátit předkladateli k přepracování (týká se i poslaneckých iniciativ, pozměňovacích návrhů atp.). Jedině tak bude RIA efektivní cestou, jak předcházet excesům typu špatně nastavené podpory pro fotovoltaiku apod.
4. Dobře zpracovaná RIA k zákonu vyžaduje efektivní spolupráci mezi věcnými a legislativními odbory, systematické budování analytických dovedností u osob, které RIA zpracovávají, a vzdělávání uživatelů RIA v tom, jak s ní pracovat a jak ji číst.
5. Například informace a data zveřejněné na webu ve formě prokliků na velké pdf soubory oskenovaných dokumentů jsou pouze velmi málo využitelné. Na druhou stranu zveřejňování dat ve strukturovaných formátech (tj. tak, aby bylo možné je rovnou stahovat do databáze), prezentace dat tak, aby se v nich dalo na webových stránkách jednoduše a kvalitně vyhledávat aj. je způsob, který má potenciál velmi napomoci rozšíření a prospěchu watchdog aktivit.

obsah Strategie mezinárodní konkurenceschopnosti ČR