Vnitřní trh Evropské unie



Volný pohyb zboží

Jak byly otevřeny trhy zboží

Jedním z prvotních cílů programu vnitřního trhu bylo vytvořit takové podmínky, aby obchod mezi členskými zeměmi probíhal bez ohledu na hranice mezi nimi. Tak volně jako probíhá uvnitř každé země. Pouze ve jmenovaných případech měla členská země mít právo zakázat dovoz nebo transit zboží, a to tehdy, když takový dovoz mohl ohrozit zdraví, bezpečnost nebo mravnost občanů. O rozsahu a struktuře vzájemného obchodu má rozhodovat výlučně zájem projevený poptávkou těch, kteří výrobky spotřebovávají a užívají.

Mezi nejzávažnějšími překážkami vzájemného obchodu se ukázaly dvě překážky:

1. Rozdílné národní technické požadavky, které se týkaly průmyslových výrobků a potravin a které měly zabránit možným rizikům pro zdraví a bezpečnost uživatele,
2. Rozdíly národních sazeb daně zpřidané hodnoty.

V obou případech si tyto rozdíly vynucovaly zastavovat zboží na hranicích a podrobovat ho kontrole.

Odstranění cel a kvót ve vzájemném obchodě (vytvoření celní unie) byla poměrně bezproblémová záležitost, takže přestaly bránit obchodu už v roce 1968. V mezinárodní obchodní praxi se však vyskytují překážky, které si svými negativními důsledky v ničem nezadají za tradičními bariérami obchodu. Hlavní místo mezi těmito necelními překážkami mají rozdílné domácí předpisy, jimž musí dovážené zboží odpovídat. Ve složitých 70.letech si členské země sužované dopady mezinárodních šoků snažily situaci ulehčovat tím, že chránily své domácí trhy nově zaváděnými předpisy, zpětné zavádění cel a kvót ve vzájemném obchodě nepřicházelo už v úvahu. Tento postup hrozil vytvořením nových bariér na vnitřním trhu. Pod tlakem této hrozby se země EU rozhodly přistoupit razantně k odstranění technických překážek obchodu.

Musíme připomenout, že technické překážky obchodu nejsou „vynálezem“ evropské integrace. Jsou uplatňovány ve všech vyspělých zemích a jsou v současnosti považovány za velkou bariéru mezinárodního obchodu. Nejenže omezují vzájemný obchod, ale jsou téměř nepřekonatelnou překážkou pro menší podniky.

Jsou dva způsoby, jak s ohledem na to zajistit na vnitřním trhu volný pohyb zboží:

• I přes rozdíly národních předpisů nebránit vzájemnému obchodu, a to tak, že členské země si budou vzájemně uznávat rozdílné technické požadavky na různá zboží,
• Pokud takový postup není možný, protože rozdíly technických požadavků jsou veliké a země trvají na jejich dodržování, je řešení ve sjednocení (harmonizaci) rozdílných technických předpisů.

K zavedení principu vzájemného uznávání výrobků přispěl Evropský soudní dvůr svým průlomovým rozhodnutím v roce 1979. Šlo tehdy o spor, zdali může Německo (nebo jakákoli jiná země) bránit v dovozu francouzského likéru Cassis de Dijon (nebo jakéhokoli jiného výrobku) jen proto, že neodpovídal německým nebo jiným předpisům pro tento druh nápojů nebo jiného výrobku. Od té doby platí ve vzájemném obchodě zásada, že výrobek legálně vyrobený a uvedený na trh v jednom členském státě musí mít volný přístup i na trhy všech ostatních členských zemí EU, bez ohledu na to, zda odpovídá předpisům těchto členských států. Soud vycházel z toho, že všechny členské státy ochraňují na srovnatelné úrovni zdraví, bezpečnost a životní prostředí svých občanů a že mezi nimi neexistují zásadní rozdíly.

Vzájemné uznávání výrobků se stalo vůdčí zásadou pro uvolnění vzájemného obchodu členských zemí. Podle odhadu kolem poloviny tohoto obchodu probíhá dnes podle těchto zásad. Umožňuje to výrobcům a vývozcům členských zemí vstupovat na trhy ostatních zemí bez obavy, že jejich výrobkům bude odmítnut vstup na tyto trhy.

Členský stát může ovšem zavést a vyžadovat splnění nové národní technické normy, má však povinnost o tom informovat Komisi. Aby členská země nemohla zneužít tohoto postupu k omezování volného pohybu zboží, musí podle nového nařízení (2008) přesvědčivě prokázat, že pouze nový výrobek ochraňuje zdraví nebo životní prostředí.

Jsou-li rozdíly mezi národními předpisy natolik podstatné, že dohoda o vzájemném uznávání výrobků není možná, mohou být na trhy členských zemí uváděny pouze takové výrobky, které splňují společné standardy obsažené ve směrnicích schválených Radou na návrh Komise.

S ohledem na ochranu spotřebitele se Společenství v počátku snažilo u vybraných výrobků řešit problém přijímáním závazných společných standardů pro tyto výrobky. Tento tzv. starý nebo sektorový přístup se týkal omezeného počtu výrobků (některých druhů potravin, léčiv, motorových vozidel, chemických výrobků), tedy takových, které se bezprostředně dotýkají veřejného zdraví a bezpečnosti spotřebitelů. Směrnice podle tohoto přístupu přijímané Radou vymezují přesné a závazné technické, zdravotní a ekologické požadavky, které tyto výrobky musí splňovat. Zdlouhavé projednávání společných standardů komplikovalo život výrobcům a vývozcům a při neustále rostoucím přílivu nových výrobků se ukázalo jako neudržitelné.

Modernější, tzv. nový přístup se uplatňuje od poloviny 80. let. Spočívá v tom, že směrnice pro velké skupiny výrobků (celkem 23 skupin, mezi nimi např. strojní zařízení, plynové spotřebiče, jednoduché tlakové nádoby, stavební výrobky, lékařské přístroje, dětské hračky, výtahy aj.) stanovují pouze omezený počet požadavků týkajících se veřejného zdraví, bezpečnosti spotřebitele a ochrany životního prostředí. Technické normy k těmto směrnicím pro konkrétní výrobky jsou zpracovány evropskými nevládními normalizačními institucemi (CEN, CENELEC, ETSI). Směrnice schvalované Radou přecházejí do legislativy členských zemí, evropské technické normy schvalované soukromoprávními institucemi (nejsou součástí Evropské unie) jsou převáděny do soustavy národních technických norem. Přínos je v tom, že rámcové směrnice není nutno tak často upravovat, průběžná úprava technických norem se přesunula na nevládní instituce.

Národní (nevládní) instituce mají za úkol prokázat, že výrobek odpovídá základním požadavkům směrnice. Tzv. certifikace prověřuje shodu výrobků s požadavky směrnic a technických požadavků. Nejsou tedy nutné „evropské“ zkušebny, členské státy si důvěřují a výsledky těchto národních testů navzájem uznávají. Označení CE na výrobku znamená potvrzení shody. Ani toto potvrzení však nezbavuje výrobce odpovědnosti za škodu způsobenou vadou výrobku.

Tento způsob otevření trhů podstatně změnil postavení firmy, která může s jistotou využívat výhod rozsáhlého vnitřního trhu (může vyrábět větší série výrobků, snižovat náklady, nabízet zboží za nižší ceny aj.) a uvádět na něj své výrobky, aniž by se dostala do konfliktu s právními předpisy platnými v jiné členské zemi.

Po odstranění celních a technických překážek zůstala poslední obchodní bariéra: rozdíl v nepřímých daních (daň z přidané hodnoty a spotřební daně). Jde o daně užívané ve všech členských zemích: DPH byla ve Společenství zavedena ještě v roce 1967. Společné se spotřebními daněmi mají to, že vstupují do konečné ceny výrobku nebo služeb. Pokud budou existovat velké rozdíly v sazbách nepřímých daní, mohou tím vznikat nerovné soutěžní podmínky ve vzájemném obchodě na vnitřním trhu. Je pravděpodobné, že si budou konkurovat stejné výrobky, avšak s různou cenou, ovlivněnou nikoli kvalitou, ale různou sazbou nepřímé daně. Toho si byli vědomi už zakladatelé evropského sjednocování. Římská smlouva proto obsahuje článek, který počítá s tím,že „v zájmu společného trhu“ bude nezbytné provést sblížení nepřímých daní, protože velké rozdíly mezi členskými zeměmi by narušily „podmínky soutěže na společném trhu“. O sblížení (harmonizaci) se však hovoří pouze u nepřímých daní a vzhledem k citlivosti daňové politiky pro suverenitu členských zemí bylo rozhodnuto, že příslušná legislativa musí být přijímána jednomyslně. Což předem napovídá o obtížích při sbližování daňové legislativy a o pomalém pokroku.

Harmonizace nepřímých daní v EU se musela vypořádat s dvěma problémy:

1. Jak sblížit sazby nepřímých daní, aby se tím nekomplikoval vzájemný obchod,
2. Jak vybírat nepřímé daně.

Sblížení sazeb přispělo rozhodnutí z roku 1987, kdy s platností od začátku roku 1993 platí, že na vnitřním trhu EU existují pouze dvě sazby DPH: standardní sazba (s minimální sazbou 15 % a horní hranicí určenou v roce 1995 na 25 %). V rámci tohoto rozmezí je na členské zemi, pro jakou sazbu se s ohledem na své hospodářskopolitické priority rozhodne. Nižší (snížená) sazba DPH má jednu nebo dvě úrovně, minimálně na úrovni 5 %, horní sazba není určena, v praxi nepřekračuje 9 %. Tato sazba může být použita pouze u vybraných skupin výrobků a služeb se sociálním dopadem: potraviny, léčiva, hromadná doprava osob, dodávky energie a vody pro domácnosti, knihy a časopisy. Zemím, které předtím umožňovaly prodej určitých výrobků (zejména určených pro děti) bez DPH, bylo umožněno tuto praxi udržet. Nedávno bylo rozhodnuto, že pro podporu zaměstnanosti může být nižší sazba DPH použita také u činností s vysokým podílem lidské práce (kadeřnictví, úklidové služby, pohostinství aj.)

Pokud jde o způsob výběru, bylo možno se rozhodnout pro jeden ze dvou možných: buď podle země původu (kde výrobek vznikl) nebo podle země určení (kam byl výrobek vyvezen a prodán). V každém případě si každá členská země při přechodu vnitřních hranic chtěla ponechat „svou“ DPH, což si vynucovalo udržovat kontrolu na hranicích. Při výběru DPH v zemi původu to znamenalo, že se vybraná daň promítne do konečné ceny výrobku, za níž se bude výrobek prodávat jak v zemi původu, tak v zemi určení. Tím ovšem vzniknou nerovné podmínky, pokud země původu nabízí výrobky s vyšší sazbou DPH než je v zemi určení. Což platí také naopak.

Země EU se rozhodly přijmout způsob výběru DPH podle země určení, aby se obchod mohl vyhnout vzniku nerovných podmínek soutěže. Výrobek je při přechodu hranic mezi členskými státy osvobozen od DPH a daň je nasazena v zemi, kde je výrobek spotřebován. Tím může výrobek z jiné členské země konkurovat domácím výrobkům, protože je prodáván se stejnou sazbou DPH jako domácí výrobky. Byla tak odstraněna bariéra obchodu na vnitřním trhu vyplývající z různých sazeb DPH. Odpadá kontrola na hranicích, zbývá ovšem administrativně náročné jednání mezi daňovými úřady členských zemí, kdy je nutno potvrdit, že výrobek skutečně přešel hranice a že v zemi určení byla vybrána DPH. Kvůli této proceduře byl tento systém nazván jako „přechodný“ a měl být po roce 1996 nahrazen definitivním systémem, s výběrem v zemi původu. To ovšem předpokládalo, že se dále sblíží sazby DPH. Vzhledem k jednomyslnosti nutné k přijímání daňové legislativy a s ohledem na význam DPH mezi rozpočtovými příjmy členských zemí se zatím ve sbližování sazeb DPH příliš nepokročilo.

Harmonizace spotřebních daní reaguje rovněž na to, že velké rozdíly mezi členskými zeměmi mohou deformovat toky zboží mezi nimi a přinášet obchodní výhody zemím s nižší nebo nulovou sazbou. Spotřební daně jsou staršího data a byly z různých důvodů (motivy zdravotní, ekologické, jako zaručený zdroj příjmů veřejného rozpočtu) zavedeny před vznikem EU. Od konce 80.let se praktikují minimální sazby spotřební daně u tří skupin výrobků: u alkoholu a alkoholických nápojů (s výjimkou vína), u tabákových výrobků a pohonných hmot. Členským zemím se nebrání v tom, aby zavedly vyšší sazby spotřebních daní

Naléhavost harmonizace přímých daní je menší, přesto však je určité sblížení zásad přímého zdaňování považováno zejména po roce 1992 za nezbytné. Rozdíly v přímých daních ovlivňují náklady a výnosy kapitálu, takže pohyb kapitálu mezi členskými zeměmi a zakládání podniků v nich může být těmito rozdíly značně ovlivněno.

Pokrok v této sféře je zatím minimální. Zaznamenán byl u společného systému zdanění při slučování nebo dělení podniků z různých členských zemích, při zdaňování mateřských a dceřinných společností činných v různých zemích. Byly přijaty zásady zdanění úroků z vkladů (příjmů z úspor) uložených v jiných členských zemích, bez úspěchu zůstalo zatím jednání o společných zásadách zdanění zisku (nikoli o společných sazbách daní).

Návrh na zavedení evropské daně (2004) jako nového příjmového zdroje evropského rozpočtu byl většinou členských zemí odmítnut.

Odstranění překážek pro volný pohyb zboží se muselo vypořádat ještě s dalšími problémy. Mezi ty hlavní patří:

1. Otevření evropského trhu veřejných zakázek,
2. Ochrana průmyslového a duševního vlastnictví na vnitřním trhu,
3. Ochrana spotřebitele na vnitřní trhu,
4. Podpora malých a středních podniků na vnitřním trhu.

Pod veřejnými zakázkami rozumíme dodávky zboží, služeb a prací veřejnému sektoru: vládě a centrálním úřadům, veřejným institucím (zdravotním a vzdělávacím), regionálním a místním orgánům, poloveřejným a soukromým subjektům činným v dopravě, telekomunikacích, energetice, vodním hospodářství atd. Až do poloviny 80.let bylo běžné, že se tyto zakázky zadávaly přednostně domácím firmám a navíc dodávky do mnoha sektorů byly z veřejné soutěže zcela vyňaty. Veřejné zakázky byly synonymem pro protekcionářství, korupci a neefektivní vynakládání veřejných prostředků. Co je důležitější: taková praxe byla v hrubém rozporu se zásadami volného pohybu zboží. Byla to diskriminace na základě státní příslušnosti, kvantitativní omezování obchodu, omezení možnosti podnikat na území jiných členských států, omezování hospodářské soutěže na vnitřním trhu. Otevření evropského trhu veřejných zakázek bylo proto spojováno s racionálnějším využitím veřejných prostředků, s nabídkou produkce a služeb s vyšší kvalitou za nejlepší cenu, s odstraněním korupce a podporou konkurence.

Evropský trh veřejných zakázek byl otevřen až na začátku 90. let. Byly stanoveny zejména tyto zásady: prahová hodnota veřejné zakázky spojená s povinností včasného oznámení v Úředním věstníku ES, kritéria výběru, povinnost včas informovat o výsledcích soutěže, možnost přezkoumání a žaloby u Evropského soudního dvora. V roce 2004 byla provedena úprava prahových hodnot, byla začleněna také ekologická a sociální kritéria do výběru zakázek a bylo zavedeno elektronické ohlašování zakázek ve všech členských zemích.

Výsledkem je zvýšený počet uveřejněných výběrových řízení, pokles nákladů na veřejné zakázky (např. v železniční dopravě). Přesto však podíl veřejných zakázek realizovaných firmami z jiných členských zemí zůstává malý.

Ochrana průmyslového a duševního vlastnictví řeší dvojaký problém: jednak, aby práva majitele vynálezu, patentu, ochranné známky, autorského práva nebyla ohrožena jednáním subjektů ze zemí EU i mimo ni, jednak, aby z nich měl prospěch co nejširší okruh spotřebitelů a uživatelů. Jinak by to byl zásah do volného pohybu zboží a narušení pravidel hospodářské soutěže. Velký význam má registrace ochranné známky, která chrání určitý národní výrobek (nejčastěji jde o potraviny) vyznačující se specifickými vlastnostmi, před uváděním na trh jiným producentem. Česká republika po přijetí do EU úspěšně zaregistrovala a tak ochránila řadu svých domácích výrobků.

Menší pokrok byl v EU zaznamenán u registrace patentů. Zatím neexistuje uspokojivá úprava v EU, Evropský patentový úřad se sídlem v Mnichově není spjat s EU. Uznání patentu vyžaduje vedle národní registrace také registraci v dalších členských zemích, což je velmi nákladné a mnohé vynálezce odrazuje. Úsilí o jeden zápis s platností pro celý vnitřní trh zůstalo zatím bez úspěchu, což se nepříznivě odráží na inovační aktivitě zemí EU ve srovnání s USA nebo Japonskem. Evropská komise podala v roce 2000 návrh na vytvoření komunitárního patentu, se zvláštním patentovým soudem. Vleklé jednání zatím naráží na to, že se členské země nedovedou shodnout, v jakých jazycích by se měla registrace komunitárního patentu provádět.

Aktuálním problémem EU na úseku ochrany duševního vlastnictví je boj proti padělkům a pirátství, jež doprovází obchod zejména s mimoevropskými zeměmi. EU se musí bránit proti padělkům u hraček, módního oblečení, léků i průmyslových výrobků.

Ochrana spotřebitele je nová politika, kterou jako součást vnitřního trhu zavedla teprve Maastrichtská smlouva. Jejím podnětem bylo na jedné straně to, že proces dokončování vnitřního zboží a odstranění hranic vzájemného obchodu přivedly k obrovské záplavě nových výrobků přicházejících ze všech členských zemí, které však měly různou úroveň ochrany spotřebitelů. Tím na druhé straně vznikalo riziko, že vznikne a bude se udržovat nedůvěra k mnoha neznámým výrobkům, od málo známých výrobců, s nebezpečím, že vzniknou nové bariéry volného pohybu zboží. Bylo proto nutno přijmout legislativu, která by přispěla k růstu důvěry spotřebitelů. Ochrana spotřebitele se tak stala novým strategickým cílem EU, její těžiště je však v členských zemích. Její priority se zaměřily zejména na:

• Ochranu zdraví a záruku spolehlivých bezpečnostních standardů pro spotřebitele,
• Záruku, že spotřebitel bude náležitě informován,
• Záruku, že spotřebitel se bude moci dovolat svých práv,
• Záruku, že zájmy spotřebitelů budou zahrnuty do relevantních politik EU (dopravní, zemědělské, ochrany životního prostředí, finančních služeb aj.),
• Záruka, že bude udržováno životní prostředí zajišťující kvalitu života.

Tomu souží směrnice průřezového rázu uvolňující volný pohyb zboží a zároveň ochraňující spotřebitele. Sem patří směrnice o všeobecné bezpečnosti výrobků (1992), směrnice o odpovědnosti výrobce za škodu způsobenou vadou výrobku (1985), dále směrnice starého (sektorového) přístupu: zdravotní a bezpečnostní požadavky na vybrané potraviny, léky, motorová vozidla, chemikálie a přirozeně také všechny směrnice tzv. nového přístupu. Zvláštní skupinu tvoří typické spotřebitelské směrnice, které ochraňují hospodářské zájmy spotřebitele (zejména zásilkový a podomní obchod, spotřebitelský úvěr, zřetelné uvedení ceny, ochrana účastníků turistických zájezdů a klientů leteckých společností, regulace reklamy a jiné). Ochrana spotřebitele je zajištěna i aktivitami v dalších sférách: životní prostředí (omezení hluku, čistota vody a ovzduší, ekologicky čisté výrobky), ochrana hospodářské soutěže (cenové a jiné kartely, zneužívání dominantního postavení), veterinářská legislativa.

Vysokou prioritou ochrany spotřebitele se v 90. letech po nemocech, jež postihly dobytek, stala bezpečnost potravin.

Pozornost věnovaná v posledním desetiletí sektoru malých a středních podniků v rámci programu vnitřního trhu není nahodilá. V tomto sektoru (jde o podniky zaměstnávající méně než 250 osob s ročním obratem nepřekračujícím 50 mil.eur ) operuje v zemích EU na 23 milionů podniků, jež poskytují pracovní příležitost více než dvěma třetinám všech osob zaměstnaných v soukromém sektoru. Tato skupina podniků se musí vyrovnat s velkou administrativní a regulační zátěží, má ztížený přístup k financím a jejich pronikání na trhy jiných členských zemí je podle zpráv mnohem obtížnější než je tomu u velkých podniků.

Evropská rada už v roce 2000 přijala Chartu malých podniků, která orientovala členské státy na zjednodušeni podnikatelského prostředí pro tuto skupinu podniků. V červnu 2008 předložila Evropská komise „Small Business Act for Europe“. Jde o program shrnutý v deseti bodech, který je zároveň návodem činnosti členských zemí s cílem odstranit překážky, jež brání využití potenciálu malých a středních podniků v EU. Záměrem je usnadnit zakládání podniků a jejich start (povolení by mělo být uděleno v době kratší než jeden týden, náklady s tím spojené by měly být sníženy, jedno kontaktní místo by mělo obsloužit potřeby malých a středních podniků), usnadnit pořizování potřebných finančních zdrojů (nabídka mikroúvěrů), usnadnit poskytování státní podpory malým a středním podnikům (bez povinnosti to oznamovat Evropské komisi), prosadit návrh na snížení sazby DPH pro činnosti náročné na práci, snížit administrativní zátěž dopadající na podniky o 25 % do roku 2012. Jak se uvádělo, je nadále neúnosné, aby na 23 milionů malých a středních podniků, jež se v posledních letech zasloužily o 80 % přírůstku zaměstnanosti v EU, dopadaly stejné administrativní požadavky jako na 41 tisíc velkých podniků.

Odstranění fyzických, technických a daňových bariér volného pohybu zboží je velkou vymožeností integračního procesu v Evropě. Do minulosti odešel tradiční ekonomický handicap Evropy: roztříštěnost trhů snižující využití potenciálu, kterým Evropa jako celek disponuje, byly odstraněny hraniční kontroly jako pozůstatek feudální Evropy vynucené rozdílnými národními technickými standardy a rozdíly národních daňových systémů (u nepřímých daní). Podařilo se vytvořit, také v důsledku rozšíření EU, největší ekonomicky homogenní prostor ve světě, přesahující rozsahem USA. U volného pohybu zboží však na vnitřním trhu zůstává řada bariér: vzájemné uznávání výrobků, přeshraniční daňová administrativa u daně z přidané hodnoty.

Pro řešení sporů, které mohou vzniknout při nesprávné aplikaci legislativy vnitřního trhu poškozující spotřebitele nebo podnikatele, byla zřízena celoevropská síť center SOLVIT, jež bezplatně k tomu poskytuje své služby.

Autor: prof. Ing. Luděk Urban CSc., Jean Monnet Professor (Institut ekonomických studií, Fakulta sociálních věd Univerzity Karlovy v Praze).