Vnitřní trh Evropské unie



Volný pohyb služeb

Otevírání trhů služeb na vnitřním trhu EU

Svoboda poskytovat služby na vnitřním trhu EU znamená, že jejich poskytovatel (obchodník, podnikatel, živnostník, zástupce svobodných povolání aj.) může provozovat svou činnost v kterémkoli jiném členském státě, za stejných podmínek jako příslušníci tohoto státu. Tedy: bez diskriminace na základě státní příslušnosti, za stejných podmínek jako příslušníci hostitelského státu. Služba může být poskytována buď usazením v jiném členském státě (např. bankou nebo jinou finanční institucí, zřízením obchodu, hotelu, servisu aj.) nebo přes hranice (poskytováním pojišťovacích služeb, poradenstvím aj.).

Formálně byl pohyb služeb přes hranice uvolněn v roce 1970, avšak s jedním velkým omezením: bylo nutno respektovat národní regulační předpisy hostitelské země, zejména pokud jde o přístup k výkonu určitých profesí nebo oprávnění zřizovat a provozovat určité podniky (např. banky a pojišťovny). Překonání bariér s tím spojených vyžadovalo jednak dohodu o uznávání kvalifikace nabyté v jiné členské zemi, jednak harmonizaci podmínek pro zřizování a provoz živností a podniků. Argumentovalo se přitom oprávněným ohledem na spotřebitele, jeho zdraví, bezpečnost a jistotu.

Předpokládal se tento postup: vzhledem k tomu, že je sektor služeb velmi široký a podmínky různých jeho segmentů se dosti liší ( např.telekomunikace a cestovní ruch), navrhovalo se nejdříve zrušit nejzávažnější překážky volného pohybu služeb přes hranice (diskriminace na základě státní příslušnosti aj.) a potom pokračovat podle jednotlivých kategorií služeb. V tomto sektorovém přístupu měly mít přednost ty služby, které se dotýkají podnikání, které mají přímý vliv na výrobní náklady a jejichž liberalizace měla usnadnit volný pohyb zboží a konkurenci na těchto trzích.

Tento přístup vycházel také z toho, že sektor služeb velmi rychle expanduje, objevují se v něm dříve neznámé služby (např. spojené s informačními technologiemi) a že nabízí značné příležitosti pro přírůstky zaměstnanosti. Dále bylo známo, že sektor služeb je zatížen mnohem větším počtem národních regulačních předpisů, které měly chránit zákazníka, spotřebitele, klienta bank a dalších finančních institucí. Všechny tyto předpisy byly zavedeny v členských zemí dávno před vznikem EU a byly mnohem přísnější a detailnější než na trhu zboží (např. předpisy týkající se bankovnictví, služeb v dopravě, ubytovacích a pohostinských služeb, opravárenských služeb pro podniky i domácnosti). Přitom bylo třeba rozhodnout o tom, které z těchto předpisů budou směrodatné: zda předpisy hostitelské země nebo předpisy země poskytovatele služeb. Ve hře byla spousta ohledů a zájmů: ohled na ochranu spotřebitele a zákazníka, jeho zdraví a bezpečnost, současně však také ohled na zachování pracovních míst při konkurenci z jiné členské země.

Postup podle sektorů se dotkl tří důležitých segmentů služeb:

1. Bankovních a pojišťovacích služeb,
2. Dopravních služeb,
3. Finančních služeb.

Otevření trhu bankovních a pojišťovacích služeb se muselo vypořádat s tím, že je ve všech zemích vystaven přísnému regulačnímu režimu, jenž detailně upravuje podmínky zřizování a provozu těchto institucí. To je zcela přirozené: je nutno jednak ochránit zájmy střadatelů, jednak zabránit útokům na banky v případě neodpovědného řízení těchto institucí, jež by mohlo přivodit kolaps celého finančního systému. Udělovat oprávnění podnikat v tomto sektoru bylo výlučnou záležitostí každého státu. To sice nebránilo vstupu zahraniční banky, která se však musela přizpůsobit domácím podmínkám. Otázka, kterou musela EU řešit, je tato: lze při liberalizaci bankovního sektoru v zemích EU použít zásadu vzájemného uznávání nebo místo toho zřídit evropskou nadnárodní instituci s právem rozhodovat o udělování licencí k podnikání. Vývoj v EU nešel ani první, ani druhou cestou.

Liberalizace bankovních služeb byla provedena prostřednictvím dvou směrnic (1977 a 1989), jež otevřely příslušný trh takto:

1. Byly harmonizovány podmínky, za nichž může být včlenském státě banka zřízena a provozována její činnost (tzv.pravidla obezřetného podnikání) a může být udělena licence,
2. Bylo rozhodnuto, že po udělení licence banku bude kontrolovat orgán domovského státu (státu, vněmž má banka sídlo) a co bude předmětem kontroly,
3. Bylo rozhodnuto, že členské státy si budou vzájemně uznávat výsledky kontroly prováděné orgány domovského státu.

Banka se sídlem v kterémkoli členském státě, která získala oprávnění k činnosti ve svém domovském státě, získává automaticky toto oprávnění také ve všech ostatních členských zemích („evropský pas“), odpadá žádost o vydání nové licence, odpadá adaptace na odlišné národní předpisy. Vydávání licencí k bankovnímu podnikání nevydává nadnárodní orgán, ale členské státy, nebylo nutno zřizovat nové instituce. Konkurence na evropském trhu bankovních služeb značně zesílila, objevily se nové bankovní produkty, otevřel se prostor pro volný pohyb kapitálu.

Velice brzy se však ukázalo, že otevření trhu bankovních služeb a volný pohyb kapitálu může usnadnit praní špinavých peněz. Směrnice z roku 1991 zavazuje finanční instituce zjišťovat totožnost klienta při peněžní transakci překračující tisíc eur, vést a uchovávat záznamy po dobu pěti let a zavedla oznamovací povinnost v případě podezření. Podle aktualizace z roku 2001 se tato povinnost rozšiřuje na další subjekty a v každé členské zemi se k tomu účelu zřizuje zvláštní finančně analytický útvar.

Zvlášť obezřetné podmínky stanovené pro pojišťovnictví otevřely trh služeb v tomto sektoru.

Otevření trhů dopravních služeb postupovalo velice pomalu, přestože dopravní propojení členských zemí má klíčový význam pro rozvoj obchodu mezi nimi, který po uvolnění pohybu zboží na vnitřním trhu zesílil. Římská smlouva sice stanovila, že má být zaveden volný přístup k poskytování dopravních služeb uvnitř každého členského státu také dopravcům z jiných členských zemí (odstranění diskriminace) a že mají být dohodnuta společná pravidla pro mezinárodní dopravu mezi členskými státy, ale bránilo tomu několik bariér: především existence národních monopolů v železniční a letecké dopravě, obavy z ohrožení bezpečnosti dopravy a také ochrana pracovních míst u domácích firem. Program vnitřního trhu z druhé poloviny 80. let zahrnul do otevírání dopravního trhu další segmenty (zejména leteckou a námořní dopravu) a postupně liberalizoval nákladní automobilovou dopravu, která mezitím získala v dopravním sektoru dominantní místo. Teprve koncem 90. let byly odstraněny kvóty na tomto trhu a otevřen přístup na domácí dopravní trhy subjektům z dalších členských zemí. Maastrichtskou smlouvou byl spuštěn projekt transevropských sítí (TEN), který má na dopravním úseku vzájemně propojit národní sítě a usnadnit přístup k nim.

Liberalizace trhů finančních služeb se ukázal jako velmi náročný a také naléhavý úkol po rozhodnutí o přechodu k jednotné měně, jež zprostředkovala cenovou průhlednost a vytvořila nové příznivější podmínky pro přesuny kapitálu. Elektronický obchod a nové technologie vytvořily nové podmínky pro přeshraniční obchod, objevily se nové bankovní produkty, akciové burzy začaly hrát významnější úlohu a vznikla větší poptávku po finančních službách. Silně vzrostla potřeba přeshraničního zúčtování a vypořádávání transakcí

Všechny tyto okolnosti volaly po tom, aby byl usnadněn přístup ke kapitálu o celé unii, zejména také pro malé a střední podniky, aby vznikl jednotný trh pro velkoobchodní finanční služby, s možností získat uložit kapitál a také získat kapitál kdekoli. Což mimo jiné vyžaduje, aby byly harmonizováno minimum informací, které musí o sobě vydávat podnikatelské subjekty. Vyžadovalo to také, aby byl otevřen jednotný trh maloobchodních finančních služeb přes hranice, přístupný pro každého občana, důvěryhodný a ochraňující jeho zájmy. To zase vyžadovalo vytvořit odpovídající pravidla obezřetného podnikání a dozoru nad finančními institucemi.

Většina těchto opatření byla zavedena na základě Akčního plánu finančních služeb (1999), jenž byl posléze začleněn do Lisabonské strategie. Viditelným výsledkem integrace v sektoru finančních služeb je vytvoření Jednotné oblasti pro platby v eurech (SEPA), jež má zajistit, aby platební služby probíhaly uvnitř EU stejně bezpečně, rychle a levně jako uvnitř každého členského státu.

Přes tyto výsledky sektorový přístup k otevírání přeshraničncích trhů služeb postupoval pomalu, jak opakovaně upozorňovala Evropská komise ve svých sděleních. Kolem roku 2000 zajišťoval sektor služeb 65 % celkové zaměstnanosti v zemích EU, přispíval z 66 % k tvorbě HDP, čtyři pětiny všech podniků patřily do sektoru služeb, leč ve vzájemném obchodě mezi členskými zeměmi služby zaujímaly jen 20 %. To potvrzovalo, že volný pohyb služeb byl brzděn řadou restrikcí, které měly svůj základ v národních, resp. regionálních nebo dokonce místních úpravách. Volný pohyb služeb se omezoval na vyloučení diskriminace z důvodů státní diskriminace. Poskytovatelé služeb přes hranice se setkávaly s nejistotou, která dopadala nejvíce na malé a střední podniky.

Z tohoto důvodu byl Komisí v roce 2004 předložen návrh směrnice o službách na vnitřním trhu, který usiloval o vytvoření obecného právního rámce pro volný pohyb služeb a o odstranění překážek pro liberalizaci trhu služeb, jež byly společné pro různé druhy činností. Tento přístup měl odstranit dřívější sektorový přístup a vytvořit právní jistotu jak pro poskytovatele, tak pro příjemce služeb. Návrh se opíral o tyto zásady:

1. Zjednodušit administrativní postupy při přeshraničním pohybu služeb a při usazování vjiné členské zemi,
2. Zavést princip země původu: poskytování služeb přes hranice mělo podléhat právní úpravě domácí země, nikoli právní úpravě hostitelského státu, vněmž se služba poskytuje,
3. Zavést základní pravidla týkající se ochrany spotřebitele a mechanismu dohledu.

Průlomovým opatřením byl princip země původu. Právě proti této zásadě se zdvihl odpor velké skupiny starých členských zemí, které argumentovaly především nepříznivými sociálními dopady. Podle nich se poskytovatelé ze staré Evropy přesunou do nových zemí a odtud budou poskytovat služby za nižší ceny, což bylo označeno za sociální dumping. Důsledkem bude zvýšená nezaměstnanost, tlak na snížení standardů ochrany pracovníků, spotřebitelů i občanů. Evropská rada v roce 2005 rozhodla o přepracování tohoto návrhu.

Výsledkem je definitivní verze směrnice, jejíž hlavní teze lze shrnout takto:

1. Platí zákonodárství hostitelské země (úprava pracovních podmínek včetně ochrany zdraví a bezpečnosti na pracovišti),
2. Hostitelské země odstraní většinu administrativních překážek: požadovat povolení činnosti, povinnost být členem profesní komory, povinnost usadit se v hostitelské zemi aj.
3. „Kontaktní místa“ zřízená vkaždé členské zemi pomohou odstranit spory a případné nejasnosti mezi členskými zeměmi, čímž bude zajištěna jejich spolupráce,
4. Směrnice zahrnuje velkou část služeb určených spotřebitelům a podnikům obsažených v původní směrnici,
5. Vyňaty jsou zejména: služby veřejného zájmu: dodávky vody, elektřiny, plynu, odpadové hospodářství, poštovní služby, jejich rozsah si však určuje každá země sama, dále služby poskytované veřejnou správou: sociální a zdravotní služby, péče o děti, služby pro rodiny, služby spojené svýkonem veřejné moci a některé další.

Směrnice byla schválena v roce 2006 a konec roku 2009 byl stanoven jako termín jejího zavedení.

Autor: prof. Ing. Luděk Urban CSc., Jean Monnet Professor (Institut ekonomických studií, Fakulta sociálních věd Univerzity Karlovy v Praze).