Whistleblowing

Zákon přináší do českého právního řádu doposud zcela absentující právní úpravu ochrany oznamovatelů před jakýmkoli protiprávním jednáním uvnitř organizací vybraných zaměstnavatelů, přestože k její implementaci již nebude moci dojít v původním termínu, do 17. prosince 2021.

Článek seznamuje čtenáře jednak s problematikou tzv. whistleblowingu v kontextu unijní právní úpravy, ale také s kolizemi unijního pojetí této problematiky v rámci Směrnice o ochraně osob oznamujících porušení práva Unie ve srovnání s aktuálním vládním návrhem zákona o ochraně oznamovatelů.

Související právní předpisy:

• vládní návrh zákona o ochraně oznamovatelů, sněmovní tisk č. 1150
• vládní návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o ochraně oznamovatelů, sněmovní tisk č. 1151
• směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie
• nařízení vlády o opatřeních souvisejících s oznamováním podezření ze spáchání protiprávního jednání ve služebním úřadu
• Občanský soudní řád
• Zákon o inspekci práce
• Zákon o státní službě

Právní úprava whistleblowingu

Dne 23. října 2019 byla schválena Směrnice Evropského parlamentu a Rady EU 2019/1937 o ochraně oznamovatelů, která zavádí opatření na ochranu osob oznamujících porušení práva Unie. Směrnice stanovuje členským státům transpoziční lhůtu do 17. prosince 2021. Směrnice dále přichází s mechanismy, které mají státy, a především pak vybraní zaměstnavatelé povinnost zavést, a to do konce června roku 2023.

Na rozdíl od jiných vyspělých zemí problematika whistleblowingu a jeho právní úprava doposud v České republice nemá obdoby. Přestože ochrana oznamovatelů je poměrně ožehavým tématem s potenciálně velmi pozitivními dopady, impulsem pro přijetí zákona o ochraně oznamovatelů v České republice bylo až přijetí Směrnice č. 2019/1937 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie.

Aktuální návrh zákona ovšem není prvním pokusem o zakotvení ochrany oznamovatelů do českého právního řádu. Snaha předchozí vlády však přišla až příliš pozdě a zákon o ochraně oznamovatelů nestihl do konce volebního období projít legislativním procesem. Proces implementace však nabral zpoždění i v mnohých dalších členských státech, též kvůli pandemii nemoci SARS-CoV-2 Evropská unie transpoziční lhůtu neprodloužila.

Došlo tak k naplnění obavy, že se právní úpravu whistleblowingu do tuzemského právního řádu v poskytnuté lhůtě implementovat nepodaří. Na druhou stranu byla dotčeným zaměstnavatelům poskytnuta dodatečná doba připravit a zavést svůj vnitřní oznamovací systém.

Zpět na začátek

Oblast působnosti, definice pojmů, podmínky ochrany

Věcná působnost

Co se týče věcné působnosti, Směrnice stanoví společné minimální normy pro ochranu osob oznamujících porušení aktů Unie ve Směrnicí taxativně vymezených oblastech. Těmito oblastmi jsou:

• zadávání veřejných zakázek;
• finanční služby, produkty a trhy a předcházení praní peněz a financování terorismu;
• bezpečnost a soulad výrobků s předpisy;
• bezpečnost dopravy;
• ochrana životního prostředí;
• radiační ochrana a jaderná bezpečnost;
• bezpečnost potravin a krmiv, zdraví a dobré životní podmínky zvířat;
• veřejné zdraví;
• ochrana spotřebitele;
• ochrana soukromí a osobních údajů a bezpečnost sítí a informačních systémů.

Do věcné působnosti zákona dále spadají porušení ohrožující finanční zájmy Unie a porušení týkající se vnitřního trhu Unie včetně porušení unijních pravidel hospodářské soutěže a státní podpory, jakož i porušení týkající se vnitřního trhu v souvislosti s jednáními, která porušují pravidla týkající se daně z příjmů právnických osob, nebo s mechanismy, jejichž účelem je získání daňové výhody, která maří předmět nebo účel příslušného práva v oblasti daně z příjmů právnických osob.

Směrnice rovněž nevylučuje pravomoc členských států rozšířit ochranu podle vnitrostátního práva i na další oblasti nebo jednání Směrnicí neupravené. Existuje-li zvláštní odvětvová právní úprava, použijí se ustanovení této Směrnice subsidiárně.

Pro transpozici Směrnice do vnitrostátních právních řádů je pojetí předmětu oznámení coby porušení unijního práva nepříliš nepraktické.

Aktuálním vládním návrhem zákona došlo k upřesnění definice oznámení coby zájmu, který má být zákonem chráněn. Definice oznámení je proti předchozímu vládnímu návrhu přesnější a zahrnuje toliko protiprávní jednání, jež má znaky trestného činu nebo porušuje tuzemský právní předpis nebo předpis Evropské unie upravující zákonem vymezené oblasti. Ve srovnání s předchozím vládním návrhem tak nově předložený neobsahuje příliš široké vymezení definice oznámení, jež by v praxi mohlo být poněkud problematické.

Vedle korektivu předmětu oznámení je tedy podle vládního návrhu nutné, aby protiprávní jednání naplňovalo znaky trestného činu. Lze konstatovat, že aktuální návrh oznámení definuje ve vztahu k protiprávnímu jednání vyšší společenské závažnosti – naplňujícímu znaky trestného činu. V režimu zákona o ochraně oznamovatelů tak nebude možné oznámit např. disciplinární delikty, které budou spáchány při výkonu služebního poměru a zároveň nebudou spadat do oblastí vymezených zákonem o ochraně oznamovatelů.

Osobní působnost

Směrnice poskytuje také výčet osob, na něž se ochrana vztahuje. Jedná se o osoby pracující v soukromém nebo veřejném sektoru, které získaly informace o porušení v pracovním kontextu, alespoň v rozsahu:

• osob, které mají status pracovníka ve smyslu čl. 45 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, včetně státních zaměstnanců;
• osob, které mají status osob samostatně výdělečně činných ve smyslu článku 49 Smlouvy o fungování EU;
• akcionářů a osob náležejících do správního, řídicího nebo dohledového orgánu podniku, včetně nevýkonných členů, jakož i dobrovolníků a placených či neplacených stážistů;
• veškerých osob, které pracují pod dohledem a podle pokynů zhotovitelů, subdodavatelů a dodavatelů.

Vládní návrh zákona vymezuje okruh oznamovatelů poměrně široce a hovoří ve prospěch fyzických osob, které takové oznámení učiní v souvislosti s výkonem práce nebo jiné obdobné činnosti. Vedle hlavních skupin oznamovatelů, jakými jsou zaměstnanci a pracovníci ve služebním poměru, se ochrany budou moci domáhat také například osoby oznamovatelům blízké, jeho zaměstnanci a kolegové, oznamovatelem ovládané osoby, právnická osoba, jejíhož voleného orgánu je oznamovatel členem či svěřenský fond, jehož je oznamovatel zakladatelem nebo obmyšleným.

Směrnice poskytuje ochranu také oznamovatelům porušení práva, k němuž došlo v rámci pracovního poměru, a to i tehdy, pokud v mezidobí dotčený pracovní poměr skončil. Obdobně pak i u v budoucnu nastoupivších zaměstnanců, mělo-li dojít k porušení práva nebo získání informací o něm v rámci přijímacího řízení či jiných předsmluvních jednání.

Definice pojmů

Pro účely Směrnice se se rozumí:

• „porušením“ jednání nebo opomenutí, jež:
  • je protiprávní a týká se aktů Unie a oblastí spadajících do věcné působnosti uvedené v článku 2; nebo
  • maří předmět nebo účel pravidel stanovených v aktech Unie a oblastech spadajících do věcné působnosti uvedené v článku 2;
• „informacemi o porušení“ informace, včetně důvodných podezření, o skutečných či možných porušeních, k nimž došlo nebo velmi pravděpodobně dojde v organizaci, ve které oznamující osoba pracuje nebo pracovala, či v jiné organizaci, s níž oznamující osoba je nebo byla v kontaktu na základě své pracovní činnosti, a o pokusech o utajení takových porušení;
• „oznámením“ či „oznamováním“ ústní či písemné poskytnutí informací o porušení;
• „interním oznámením“ ústní či písemné poskytnutí informací o porušení v rámci právního subjektu ve veřejném nebo soukromém sektoru;
• „externím oznámením“ ústní nebo písemné poskytnutí informací o porušení příslušným orgánům;
• „zveřejněním“ či „zveřejňováním“ zpřístupnění informací o porušení veřejnosti;
• „oznamující osobou“ fyzická osoba, která oznámí či zveřejní informace o porušení, jež získala v souvislosti s činnostmi souvisejícími s prací;
• „prostředníkem“ fyzická osoba, která pomáhá oznamující osobě při oznamování v pracovním kontextu a jejíž pomoc by měla být důvěrná;
• „pracovním kontextem“ stávající či minulé pracovní činnosti ve veřejném nebo soukromém sektoru, jejichž prostřednictvím osoby, bez ohledu na povahu těchto činností, získají informace o porušení a v jejichž rámci by tyto osoby mohly být postiženy odvetnými opatřeními, pokud takové informace oznámí;
• „dotčenou osobou“ fyzická nebo právnická osoba, která je v oznámení či zveřejnění uvedena jako osoba, jíž se porušení přičítá nebo s níž je tato osoba spojována;
• „odvetnými opatřeními“ jakékoli přímé či nepřímé jednání nebo opomenutí, k němuž dochází v pracovním kontextu, které je vyvolané interním či externím oznámením nebo zveřejněním a které oznamující osobě působí nebo může způsobit neoprávněnou újmu; dnů, které za státní svátek nebo ostatní svátek označí zákon č. 245/2000 Sb., o státních svátcích, o ostatních svátcích, o významných dnech a o dnech pracovního klidu, v platném znění.
• „následnými opatřeními“ jakákoli opatření přijatá příjemcem oznámení nebo jakýmkoli příslušným orgánem za účelem posouzení pravdivosti tvrzení uvedených v oznámení a případně k řešení oznámeného porušení, mimo jiné prostřednictvím opatření, jako je interní šetření, vyšetřování, stíhání, opatření k zpětnému získání finančních prostředků a ukončení řízení;
• „zpětnou vazbou“ poskytnutí informací oznamujícím osobám o plánovaných či přijatých opatřeních a o důvodech těchto následných opatření;
• „příslušným orgánem“ kterýkoli vnitrostátní orgán, který je určen přijímat oznámení v souladu s kapitolou III a poskytovat oznamujícím osobám zpětnou vazbu anebo který je určen k plnění povinností stanovených v této směrnici, zejména co se týká následných opatření.

Podmínky ochrany oznamujících osob

Ne všechny osoby mají automaticky nárok na dovolání se ochrany. Za tímto účelem jsou vymezeny podmínky, které musí takový oznamovatel naplnit.

Oznamovatel musel mít oprávněné důvody se domnívat, že:

• oznámené informace o porušení byly v době učinění oznámení pravdivé;
• tyto informace spadaly do oblasti působnosti Směrnice;
• zároveň podal oznámení buď interně nebo externě, nebo takové informace zveřejnil (viz níže).

Naopak ochrany před odvetnými opatřeními se nemůže domáhat osoba, která vědomě podala oznámení nepravdivé, čímž zákonodárce pamatuje na případy, kdy by se tato osoba chtěla vyhnout pracovněprávním postihům prostřednictvím statutu oznamovatele.

Členským státům je rovněž ponechán prostor pro uvážení, zda budou přijímat anonymní oznámení o porušení práva Unie či nikoli, a to při zachování stávajících povinností ohledně umožnění anonymního oznamování. Pokud by takové osoby byly posléze identifikovány, i tehdy se mohou dovolávat ochranných opatření podle kapitoly VI Směrnice.

Vládní návrh zákona v této otázce vychází ze skutečnosti, že oznamovatele nelze reálně ochraňovat dříve, než vyjde najevo jeho totožnost, přičemž do té doby oznamovateli pochopitelně nehrozí ani odvetná opatření. Aktuální vládní návrh zákona počítá s možností podání anonymního oznámení jak prostřednictvím vnitřních oznamovacích systémů, tak ministerstvu, avšak pro tyto oznámení stanovuje, že povinné subjekty ani ministerstvo nejsou povinny taková oznámení evidovat a posuzovat.

Pro portál BusinessInfo.cz zpracoval advokát Mgr. Marek Doleček, partner DKS LEGAL.