Další zajímavé změny v institucích Evropské unie



Převzato z knihy „Evropská integrace a Česká republika“ vydané nakladatelstvím Grada Publishing v roce 2009.

Evropská komise

Evropská komise je, jak známo, výkonným orgánem Rady. Skutečné postavení a funkce Komise se definuje stejně obtížně jako samotná povaha Unie. Komise není v žádném případě nějakou vládou EU, protože její pravomoci jsou striktně vymezeny Smlouvou a její aktivity jsou až doposud výrazně soustředěny na první pilíř. Na druhé straně není ani pouhým sekretariátem Rady. V dlouhodobém vývoji lze pozorovat narůstající aktivity a iniciativy Komise, jež jsou nezbytně i politické. Připomeňme si aktivitu Komise a jejího předsedy J. Delorse, jež vedla k utvoření vnitřního trhu Unie a měnové unie.

Aktivní funkce Komise je konec konců formulována ve Smlouvě o Evropské unii v článku 17: „Komise podporuje obecný zájem Unie a k tomuto účelu činí vhodné podněty.“ Lisabonská smlouva rozšiřuje aktivity Komise i do oblasti spravedlnosti a vnitra, avšak výslovně ji vylučuje jako aktéra vyjednávajícího a zastupujícího Unii ve společné zahraniční a bezpečnostní politice. V ostatních oblastech jsou jí svěřeny koordinující, výkonné i řídicí funkce.

Lisabonská smlouva posiluje vliv Evropského parlamentu na Komisi. Zatímco podle dosavadních pravidel je předseda Komise jmenován Evropskou radou a schvalován Evropským parlamentem, pak podle dikce Lisabonské smlouvy má být Evropským parlamentem volen na návrh Evropské rady. Tento návrh má přihlížet k politickému složení a profilu Evropského parlamentu, což evidentně vede k vyšší politizaci této volby.

Člen Komise je nezávislý na své vládě a dalších národních orgánech, nesmí od nich přijímat žádné pokyny a vystupuje jako představitel celounijních zájmů. Každý komisař má svěřen určitý úsek, za jehož rozvoj odpovídá.
Zde postupem času vyvstal problém. Počet členů Komise je roven počtu členů Unie, každý členský stát je zde zastoupen jedním komisařem. Uvědomme si však, že výraz „zastoupen“ není právě vhodný – komisař nesmí vystupovat jako mluvčí zájmů své vlády. Přesto však vznikla u veřejnosti jakási představa, že členský stát bez „svého“ komisaře je vlastně druhořadý, odkázán na milost těch ostatních. A tak s rozšiřováním Unie narůstal také počet komisařů. V době evropské patnáctky měla komise dvacet členů: Velká Británie, Německo, Francie, Itálie a Španělsko měly po dvou komisařích, ostatní státy po jednom.

Počet dvaceti členů se zřejmě ukázal jak z hlediska operativnosti jednání Komise, tak i rozdělení jednotlivých úseků jako optimální. Přechod z 15 na 25 a v zápětí na dnešních 27 členů Unie však hrozil, že příliš veliká Komise jednak ztratí flexibilitu a navíc dojde k přílišnému rozdrobení úseků; každý komisař přece musí mít nějaký resort! Prvním opatřením, jak situaci řešit, bylo snížení počtu komisařů u pěti velkých států ze dvou na jednoho. Díky tomu má dnes Komise 27 členů.

Již Konvent se pokoušel situaci řešit, i když velmi nešťastným způsobem. Každý člen měl mít jednoho komisaře, ale ti měli být rozděleni na komisaře „hlasující“ a „nehlasující“. Těch nehlasujících měla být asi jedna třetina. Šlo o evidentní kompromis, jak nerozzlobit „veřejné mínění“ a neohrozit akceschopnost Komise. Neumím si představit, jak těžce by snášel některý členský stát stav, kdy „jeho“ komisař je v Komisi pouze „do počtu“, neboť nemá reálné pravomoci.

Lisabonská smlouva se snaží tento gordický uzel konečně rozetnout: počet komisařů má být roven dvěma třetinám počtu členských států (takže i po očekávaném rozšíření bude Komise 20členná); Evropská rada stanoví přesný plán rotace tak, aby každý členský stát byl jen po jedno pětileté funkční období Komise ze třech bez „svého“ komisaře. Pravidla rotace mají respektovat geografickou a demografickou skladbu Unie.

Centrum pro studium evropské politiky již přišlo s námětem, jak tuto rotaci spravedlivé řešit. V tabulce 5 jsou dnešní členské státy roztříděny na tři skupiny po devíti členech. V každé skupině jsou zastoupeny státy ze všech geografických oblastí (S – sever, Z – západ, J – jih, V – východ, St – střední Evropa) i z hlediska velikosti (mil. obyvatel).

zpět na začátek

V Komisi by tak byly vždy zastoupeny dvě skupiny v pětiletých cyklech, například v pořadí AB – CA – BC – AB – CA – BC. V těchto šesti cyklech by každá skupina byla v Komisi čtyřikrát zastoupena a dvakrát by chyběla. Navržené uspořádání zároveň zajistí, že v Komisi budou při každé kombinaci skupin rovnoměrně zastoupeny členské státy z hlediska velikosti i z hlediska geografického.

Předsednictví v institucích Evropské unie

V současné době je systém řízení, respektive předsedání v unijních institucích následující:

• Evropský parlament má předsedu, jehož funkční období je dva a půl roku; protože funkční období Parlamentu je pět roků, vystřídají se při jeho řízení dva předsedové.
• Předsednictví Evropské rady i Rady ministrů je svěřeno jednomu členskému státu na dobu šesti měsíců. Pořadí, v jakém budou jednotliví členové touto funkcí pověřeni, je stanoveno dohodou na mnoho let dopředu.
• Evropskou komisi řídí předseda, který tuto funkci vykonává po celé pětileté období, na které byla Komise jmenována.
• Generální tajemník Rady je zároveň vysokým představitelem pro zahraniční a bezpečnostní politiku. Je volen Radou kvalifikovanou většinou, jeho funkční období není určeno.

Z přehledu vyplývá, že jde o jakousi kombinaci vedoucích osobností, jež mají zajistit kontinuitu práce Evropského parlamentu a Komise, s půlročním střídáním předsednictví v Radě a Evropské radě. Generální tajemník Rady pak má zajistit kontinuitu ve velmi citlivé oblasti zahraničních vztahů Unie a bezpečnostní politiky. Rozhodující pozici v Unii má ovšem Rada, na jejímž řízení se členské státy střídají. Znamená to, že předsedající stát řídí nejen jednání Evropské rady, ale také všechny formace Rady ministrů.

Předsedání v Radě je velice prestižní záležitostí nejen pro příslušný stát jako takový, ale zejména pro jeho vedoucí politiky. Při dnešním počtu členů Unie se však na jeden stát dostane této cti jednou za 14 let. Uvážíme-li, že „životnost“ vedoucích politických garnitur nepřesahuje v demokratických státech zpravidla 10 roků, znamená to, že politik, který se dostal do čela státu krátce poté, co skončilo jeho předsednictví, nemá vůbec šanci (a často ani jeho politická strana) se prosadit v čele unijních institucí.

zpět na začátek

Co přináší Lisabon?

Již v závěrech Konventu v roce 2002 je také návrh zřídit funkci předsedy Evropské rady, jenž by byl nejen jakousi reprezentativní osobností Unie vůči vnějšímu světu, ale jako výrazná autorita by také měl zajišťovat kontinuitu a koncepčnost v činnosti této vrcholné instituce. Toto pojetí také přebírá Lisabonská smlouva.

Evropská rada zvolí svého předsedu většinou hlasů na období dvou a půl roku s možností jednoho prodloužení. Předseda nesmí zastávat žádné národní funkce.

Předsednictví Rady se však nemění; zůstane tedy půlroční rotace, kdy předsedající země řídí všechny sestavy Rady s jedinou výjimkou: Radě pro zahraniční záležitosti předsedá vysoký představitel pro zahraniční záležitosti, který je zároveň místopředsedou Komise a zajišťuje tak jednotný postup obou orgánů v zahraničně politických záležitostech.

U rotujícího předsedání v Radě však Smlouva požaduje koncepční spolupráci i odpovědnost tří států:

předsedající vláda spolupracuje s vládou, od které předsedání převzala a s vládou, která tuto funkci v následujícím pololetípřebírá.

Lisabonská smlouva tak vytváří zajímavý systém pěti předsednictví vrcholných výkonných orgánů Unie, kterými jsou:

1. Předseda Evropské rady s mandátem na dva a půl roku.
2. Skupina tří členských států, které tvoří po dobu roku a půl předsednický tým.
3. Jeden členský stát z této skupiny, který po dobu šesti měsíců Radě přímo předsedá.
4. Vysoký představitel pro zahraniční politiku, který předsedá Radě ministrů zahraničních věcí zároveň je místopředsedou Komise; jeho funkční období není předem definováno.
5. Předseda euroskupiny volený na dva a půl roku.

V tomto systému však zůstává jaksi „ve vzduchu“ postavení předsedy vlády, která předsedá po šest měsíců všem sestavám Rady s výjimkou zahraničních věcí. Nese za celou vládu odpovědnost za úspěch předsednictví; jednotlivým sestavám Rad se zodpovídají příslušní ministři jeho vlády, ale on sám jako osoba se vlastně účastní pouze jednání Evropské rady jako jeden z dalších 26 ministerských předsedů vlád jednotlivých zemí. Pak samozřejmě nelze vyloučit možnost střetů mezi prezidentem Evropské rady a premiérem vlády předsedají v Radě.

Vrátíme-li se k úvahám z úvodu této kapitoly o specifičnosti Evropské unie jako nadnárodní unie, pak tento systém, který je přirozeně dítětem tvrdých vyjednávání a kompromisů, je další ukázkou unikátní povahy této unie. Teprve vývoj ukáže, zda se našlo optimální řešení.

Zpět na související dokument:

• Rozhodovací procedury v Radě

Zpět na hlavní dokument:

• Institucionální uspořádání EU v Lisabonské smlouvě

Ukázka z knihy „Evropská integrace a Česká republika“ vydané nakladatelstvím Grada Publishing.
Autor: Antonín Peltrám a kolektiv.

zpět na začátek